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问题 政府信息公开的范围
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一、政府信息公开范围立法

我国政府信息公开的最权威立法是2007年国务院颁布的《中华人民共和国政府信息公开条例》。该法并没有明确知情权和“以公开为原则、以不公开为例外”的一般原则，而是强调依法公开的原则。在公开内容的规定上，该法没有“以公开为原则、以不公开为例外”的规定以及其他同等效果的规定。条例规定了主动公开内容、依申请公开内容、不得公开范围以及区别公开制度。
      《信息公开条例》第九条规定了政府应主动公开的范围:行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：

1、涉及公民、法人或者其他组织切身利益的。

2、需要社会公众广泛知晓或者参与的。

3、反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的。

4、其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。

该条例第十、十一和十二条分别具体县级以上各级人民政府及其部门，设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门和乡(镇)人民政府的重点公开对象，其范围并没有超过第九条之规定。
      《条例》第十三条规定了依申请公开的范围:在主动公开的信息范围之外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。
      《条例》第十四条第四款规定了不予公开的范围:行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。第八条规定，行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。同时，行政机关在公开政府信息前，应当依照
  《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。
    根据该条例规定，申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容;涉及商业秘密、个人隐私的信息，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开。可见我国立法也引入了可分割性原则和利益衡量原则，这便于在信息公开工作实践中尽量公开能够公开的信息。

二、政府信息不公开的种类

1、国家秘密。

国家秘密是法定的绝对不公开事项。《条例》尽管规定国家秘密不予公开，但对于何为国家秘密，却要求依照《中华人民共和国保守国家秘密法》进行公开前审查。《保密法》的规定的秘密事项主要有国家重大决策、国防和外交事务、经济社会科学技术、国安和刑事犯罪中的秘密事项以及其他经保密部门确定的秘密，除此之外的不属于国家秘密。

2、个人隐私。

关于隐私权目前并没有确定的概念，一般认为是权利主体主观上希望他人不知的个人事务，权利人能主动控制本人私人事务，防止他人不当知悉与干涉的权利。我国宪法虽然没有明确规定隐私权的保护，但考虑到隐私权概念的不确定，宪法没有规定属于正常，不能因此否认隐私权的人格权属性。我国宪法规定了中华人民共和国公民的住宅不受侵犯，禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅;中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护，这些都属于隐私权内容，可见隐私权是受宪法保护的重要权利。

3、商业秘密。

商业秘密，根据《中华人民共和国反不正当竞争法》第十条以及《最高人民法院关于审理反不正当竞争民事案件应用法律若干问题的解释》的规定，商业秘密是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。
    虽然商业秘密、个人隐私权利受法律保护，但是与国家秘密不同，法律对属于商业秘密、个人隐私的政府信息的保护并不是绝对的，不属于强制例外，而是裁量例外。②在特定条件下，如经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，政府可以予以公开。

4、其他信息。

决策过程信息。对于正在调查、处理过程中的信息，因为公开可能对决策的形成造成不必要的干扰，影响科学、公正的做出决定。但现代政府的重大决策事项都提倡都要公开，广泛征求意见，实行民主科学决策，所以此类信息“不宜简单一律地规定公开或不公开，应具体情况作具体分析处理”。
    可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的信息，即通常所说的“三安全一稳定”，《政府信息公开条例》并没有具体说明其标准，因此在实际中存在被随意解释的危险。

    纯碎的机关内部事务性规定，人事规则，此类信息不直接影响公共利益，没有公开价值，此类信息的公开只会增加公开机关的工作量，无助于公共利益。
    其他法律、法规明确规定不予公开的信息。这是一个兜底条款，但这类规定不能突破《信息公开条例》的限制，否则无效。
    从这些例外信息来看，不公开信息的理由只能是为了保护这些合法的公私利益，公开义务机关不得以保全政府的面子、掩盖违法行为、避免失职无能带来的窘迫为目的拒绝公开信息。

三、公开范围的现存问题

1、依申请公开的条件界定不清

可公开范围的一个重要组成部分是依申请公开范围，它的制定是为了弥补主动公开范围的不足，赋予公民一定的信息申请权。在《条例》中对依申请公开的范围做了规定，《条例》制定的初衷是可以让公民获得对自己有用的信息，但是随着人民需求的提高，到底该如何认定什么样的信息是与自身相关的特殊信息，仅仅是影响到直接利益的信息，还是包括与自身利益相关的间接信息，对这个概念的界定，并没有一个客观、统一的标准，在实际操作中不容易把握，不仅使行政机关通过主观判断拒绝公开相关信息，而且也让司法机关缺乏明确的裁判依据，做出不合理的判决。例如2009年的广东“职业打假人”要求公开政府信息案:
    2009年5月6口，被媒体誉为“职业打假人”的徐大江为了了解流通领域的行政执法情况，向广州市工商行政管理局提交信息公开申请表，要求其以纸质方式提供近一年来对流通领域所作出的所有行政处罚决定书，包括商场和超市等经
营场所。在法定期间内，工商局作出了不予告知的决定书，工商局认为行政处罚决定具有针对性，只可以告知行政相对人，这类信息不在依申请公开的范围内，徐大江也不是行政处罚的相对人，因此无权了解工商局的处罚情况。徐大江认为工商局的做法不合法，于是向天河区法院提起了行政诉讼。该案主审法官依据《条例》第13条认为，本案徐大江所申请公开的信息与其自身的生产、生活等没有关联性，并且公开可能会侵犯到其他行政相对人的隐私，最终，法院驳回原告的诉讼请求‘。。
    其实行政机关和法院的做法并不符合信息公开的立法精神，法律法规并没有规定行政处罚信息只能向特定的相对人公开，并且有关流通领域的行政处罚信息与公众的生产、生活是有关联的，因为从这些信息中公众可以对商品流通领域的商家经营情况有一个客观了解，特别是对于违法情况的公开，只要与个人隐私和商业秘密没有关系的信息，都应该予以公开，这有助于公众消费知情权和选择权的实现，所以是否与自身生产生活的特殊需要相关不能仅仅从表面来看，要从立法意图及公开效果等多方面考虑“。

2、不予公开范围过于模糊

在保障公众对社会公共信息知情权的同时，也要有针对性地保护不予公开的信息。合理地界定不予公开范围，对处理实践中产生的争议具有实质性的作用。虽然不予公开的信息在数量上比应当公开的政府信息少很多，但是要明确地划定它的范围并不是一件容易的事情，只有将这些例外信息严格地圈定在一定的范围内，就会给予可公开范围更大的空间，所以说不予公开范围影响着公开的程度‘2。我国《条例》规定了一系列不予公开的信息，例如危及“三安全一稳定”的信息、个人隐私、商业秘密等信息，但是免予公开信息的范围过于笼统模糊，在实际操作中，行政机关经常滥用自由裁量权，将不想公开的信息划入到不予公开信息的范围内，严重地违背了建立政府信息公开制度的目的。例如郑州市咪表案:
    2001年年底，郑州市咪表公司在获得规划局批准后，沿街设置了三千多个停车位。这些咪表停车位大部分都设置在人行道和慢车道上，有一部分还占据了盲道，严重地影响了郑州市的交通情况，也为广大市民出行增添了许多的不便。任国胜本着服务社会的态度多次向规划局提出纠正建议，但郑州市城市规划局并没有接受他的建议，坚持认为规划完全合法。面对这样的回复，任国胜走上了通过行政诉讼来维护社会利益的道路，他要求规划局和城建档案馆提供批准咪表停车位规划的依据，包括许可证的文号和相关审批材料。在法庭上，被告提出本案所涉及的档案资料中的高精度地形图等，都属于秘密级档案，不能对外公开。就此原告认为，国家没有一部法律中有明确规定，城市道路停车位规划属于国家秘密，除高精度地形图是国家秘密可以不公布外，那其他信息应该主动公开，并且这种信息关系到公共利益，而且有关停车位规划的信息并不会引起国家和社会的利益遭受损害，是应当主动公开的内容。法院审理认为，原告有权查阅行政许可决定，但其要求公开的信息与自身利益并不相关，缺乏原告资格，最终裁定驳回原告的起诉。
    这是一个非常典型的政府信息公开案件，本案中原告任国胜作为郑州市的普通市民，城市的规划情况与每个市民的生活都息息相关，行政机关的行为侵害到了公民的利益，并且所申请的信息与申请人也存在一定的利害关系，所以其有权通过诉讼的方式进行解决。咪表规划信息属于应当主动公开的政府信息，因为在
  《郑州市信息公开规定》中将城市建设规划情况划定在主动公开范围之内‘4，但是作为信息公开义务人的郑州市规划局却以任国胜申请公开的信息属于不予公开的国家秘密为由拒绝公开。虽然这个案例发生在《条例》实施之前，但是即使发生在今天也可能会发生同样的结果，因为《条例》中也没有对国家秘密的定义，仍然要参照《保密法》的规定，定密过程不严谨，使得许多应该公开的信息都被包裹在国家秘密的“保护伞”之下。

3、过程信息的公开与否存在争议

我国《条例》中所规定的公开范围都是一些结果性信息，但是在所有的政府信息中，还有一类特殊的信息，它们既不能无限制地公开，也不能无条件地封闭‘hf例如内部的请示答复等过程信息，是否应当公开、应当何时公开等问题在现阶段存在比较大的争议。在《条例》中对这部分内容没有确定的规定，而在《广州市规定》中则将审议或者讨论的信息定为不予公开信息。当结果信息对自己不利时，很多人都希望公开过程信息，希望能寻根溯源地找到真正的责任人，但是这种内部信息存在一定的不确定性，公开与否可能会影响到行政机关的有序运作。例如袁裕来律师诉安徽省人民政府案:
    由于对宣城市人民政府作出的相关批复不服，张小兵等人向安徽省人民政府提出了复议申请。在复议期间，安徽省人民政府以“相关的法律政策规定需要进一步向有关机关请示”为由，中止了行政复议。袁裕来律师作为行政复议申请人
张小兵等人的委托代理人，以个人名义向安徽省人民政府申请公开与中止复议有关的信息，包括被请示机关、请示内容及答复意见，安徽省人民政府认为，袁裕来申请公开的内容不在《条例》所规定的公开范围之内，作为代理人只能查阅与复议案件相关的材料，而袁裕来认为安徽省政府是在拖延办案时间，是一种不作为。一审判决驳回了原告诉讼请求。袁裕来不服，向安徽省高院提起上诉，法院认为被上诉人拒绝公开的信息产生于复议的过程中，是为了更妥善地解决争议问题才向上级请示，符合正常的复议程序，这种内部请示过程仅仅是内部参考资料，并不一定必然是最终的处理结果，不具有普遍的约束力。并且安徽省政府己经告知其可以查阅相关资料的权利，针对复议过程的监督通过相关材料即可实现。行政机关在履行职责过程就某些问题向有关部门请示，是行政机关之间的内部行政行为，该请示及有关部门的答复内容属于行政过程中的信息，不属于应当公开的政府信息。最终驳回上诉，维持原判。

4、主动公开范围实施力度不够

无论是国务院的《条例》，还是各省市政府的信息公开规定，都对主动公开的范围进行了规定，这么做主要目的是使行政机关更加清晰地认识到应当主动公布于众的信息有哪些，为更好地行使行政职权提供了明确的指引。但是尽管如此，在实际操作中，还是有许多不依法办事的现象发生。主动公开范围本身就存在范围过窄的缺陷，如果政府部门不能高度重视主动公开范围，肆意行使自由裁量权，那这些规定无疑是一纸空文，信息公开制度的进程将会倒退一步。正如这个发生在河南省南阳市的案例:
    26岁的王清于08年底向南阳的181个行政部门提出了信息公开的申请，其中包括领导成员的个人信息、工作目标、各项财政经费分配使用情况、接待群众人数、编制人数、以及“三公消费”等，但结果不是很理想，在法定期限内他只收
到18份回复。并且，这18份回复中大部分都是没有实际意义的回复，例如相关信息己在网站公开，或者以公开信息缺乏法律依据为由拒绝公开，或者公开内容不详细不具体等。他按照回复中所列的网址查询信息，结果发现有的信息根本没有公开，甚至一些网站都无法打开。面对这样的结果，王清希望通过制定《政府信息公开条例》的国务院法制办获得帮助，于是向国务院法制办提出了申请，但一直杳无音信。后来，王清决定提起行政复议，希望通过法制办或者上级行政部门施加压力来实现信息的公开。这种行政施压的手段还是很起作用的，不久就收到了一百多份回复。尽管他得到了一百多份回复，但是公开内容仍然笼统概括模糊不清，而且刻意回避了“三公消费”的信息“。王清针对未做出回复的单位告上了法庭，希望通过行政诉讼的手段来解决，最终在2009年7月初，王清得到了所有单位的回复。
    从王清向181个行政部门公开政府信息的案例中可以看出，主动公开范围在实践中的实施力度不够。王清所要求公开的大部分信息都是政府应当主动公开的信息，在没有任何人申请的情况下都是应当公开的，政府部门不但不主动公开，在公开权利人要求后也没有及时全面地公开，这无疑使对公开范围的规定成为一纸空文。主动公开范围虽然规定在《条例》中，暂且不论主动公开范围的大小，但在现有范围内的公开仍然存在着执行力度不够的现象，反应了现阶段我国许多行政机关在内部管理上就存在一定的利己思想，并且缺乏公开意识，这严重影响了主动公开范围的应用与扩充，所以要严格地按照主动公开范围的要求执行，才能保障像王清一样的普通民众对政府信息的知情权。
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更新时间：2025/4/7 5:30:57