具体行政行为
是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织、或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。
一、主要内容
行政行为，作出的能够产生行政法律效果的行为。行政行为的概念包括以下几层含义：
1．行政行为是行政主体所为的行为。
2．行政行为是行使行政职权，进行行政管理的行为。
3．行政行为是行政主体实施的能够产生行政法律效果的行为。
行政行为的特征是：
1．行政行为是执行法律的行为，任何行政行为均须有法律根据，具有从属法律性，没有法律的明确规定或授权，行政主体不得作出任何行政行为。
2．行政行为具有一定的裁量性，这是由立法技术本身的局限性和行政管理的广泛性、变动性、应变性所决定的。
3．行政主体在实施行政行为时具有单方意志性，不必与行政相对方协商或征得其同意，即可依法自主作出。即使是在行政合同行为中，在行政合同的缔结、变更、解除与履行等诸方面，行政主体均具有与民事合同不同的单方意志性。
4．行政行为是以国家强制力保障实施的，带有强制性，行政相对方必须服从并配合行政行为。否则，行政主体将予以制裁或强制执行。这种强制性与单方意志性是紧密联系在一起的，没有行政行为的强制性，就无法实现行政行为的单方意志性。
5．行政行为以无偿为原则，以有偿为例外。行政主体所追求的是国际和社会公共利益，其对公共利益的集合、维护和分配，应当是无偿的。当特定行政相对人承担了特别公共负担，或者分享了特殊公共利益时，则应该有偿的，这就是公平负担和利益负担的问题。
二、要件介绍
1 主体合法
所谓主体合法是指作出行政行为的组织必须具有行政主体资格，能以自己的名义作出行政行为，并能独立承担法律责任。根据中国有关法律、法规规定，能够成为行政
主体的是行政机关或法律、法规授权的组织。并且该行政主体应当是依法设置的行政机关或是依法被授予行政职权的组织。
由于行政行为通常是由行政主体的具体工作人员实施的，因此这些工作人员应具备法定条件，才能保证行政行为的合法有效性。另外，主体合法除了要求行为主体必须是行政主体以外，还要求其行为必须在权限范围内。若行政主体的行为超出其权限范围，则其行为不合法。
2 内容合法
内容合法要求：
A．行为有确凿的证据证明，有充分的事实根据。
B．行为有明确的依据，正确适用了法律、法规、规章和其他规范性文件。
C．行为必须公正、合理，符合立法目的和立法精神。
3 程序合法
程序是实施行政行为所经过的步骤、时限方式等。任何行政行为均须通过一定的程序表现出来，没有脱离程序的行政行为。行为的程序是否合法影响着行政行为实体的合法性。程序合法要求：
A．行政行为符合行政程序法确定的基本原则和制度。
B．行政行为应当符合法定的步骤和顺序。
4．行为必须在行政机关的权限内，越权无效
5．符合法定形式
6.必须在法定期限内完成
4 职权合法
作出行政行为的行政主体必须享有法律法规规定的职权，行政行为必须在法定的权限范围内实施。行政机关的职权是法律明文规定的，不得自我授权，更不得越权行为。行政机关的立法权不仅要受到授权、职权限制，而且要受到法律保留、法律优先原则的限制。同时，行政主体不得滥用职权。[3]
5 形式合法
行政行为的意思表示必须借助于一定的载体才能为相对人所知晓，这种载体就是行政行为的形式。法律从严格执法和保护相对人的角度出发，往往对行政行为的形式作出严格的规定，要求行政行为必须具备某种书面形式或必须是特定意义的符号。如果行政行为不具备法定形式，则构成违法。
三、原则介绍
行政行为符合行政程序法确定的基本原则和制度，如行政行为公开、公正、效率等原则以及为确保上述原则的实现而确立的情报公开制度、调查制度、职能分离制度、回避制度、辩论制度、听证制度、案卷制度、时效制度等。
四、无效研究
1 无效撤销
行政行为无效，是指行政行为因为明显、重大违法导致自始至终不产生法律效力。
而行政行为的撤销是指已经生效的行政行为因
为查出有一般违法情形而由有权机关给予撤销并使之失去法律效力。
中国学者姜明安根据外国有关行政程序法的规定，归纳了以下几种情形下的行政行为应属无效：
1．行政行为具有特别重大的违法情形；
2．行政行为具有明显的违法情形；
3．行政行为的实施将导致犯罪；
4．不可能实施的行为；
5．行政主体受相对人胁迫或欺骗作出的行政行为；
6．行政主体不明确或超越相应行政主体职权的行政行为。
除此之外的违法行政行为则属于可撤销行政行为了。
2 废止
行政行为的废止，有学者又称为行政行为的撤回，是指出现了法定的情形，如果行政行为继续存在将会不合时宜且可能与法律相冲突，从而由有权机关依据法定程序终止行政行为的效力。
五、分类研究
1．抽象行政行为和具体行政行为：这是基于行为适用范围对行政行为所作的一种划分。
抽象行政行为是指国家行政机关制定法规、规章和有普遍约束力的决定、命令等行政规则的行为。
具体行政行为是指行政主体针对特定的对象，就特定的事项所作出的处理决定。
抽象行政行为的种类，可以分为执行性、补充性、自主性几种。
执行性的抽象行政行为，是指为执行法律或者上位规则制定具体实施细则的行政行为，其特征是不创设新的权利义务。
补充性的抽象行政行为，是指根据法律或者上位规则规定的基本原则和基本制度，对原法律或者上位规则需要补充完善的事项作出规定的抽象行政行为，其特征是在基本原则和基本制度约束下创设一部分补充性的新的权利义务。
自主性的抽象行政行为，是指行政机关直接对法律或者上位规则尚未规定的事项，在根据宪法和组织法规定的管理权限内，根据行政管理的实际需要自主创设权利义务的抽象行政行为。[4]
2．羁束行政行为和自由裁量行政行为。
羁束行政行为是指法律明确规定了行政行为的范围、条件、形式、程序、方法等，行政机关没有自由选择的余地，只能严格依法实施而作出的行政行为。
自由裁量行政行为是指法律仅仅规定行政行为的范围、条件、幅度和种类等等，由行政机关根据实际情况决定如何适用法律而作出的行政行为。
3．依申请的行政行为和依职权的行政行为。
应申请的行政行为是指行政行为以相对人的申请为前提条件，行使行政权力而作出的行政行为。
依职权的行政行为是指行政机关主动行使行政权力而作出的行政行为。
4．要式行政行为与非要式行政行为以做出是否必须具备法定形式为标准可将行政行为分为要式行政行为与非要式行政行为。要式行政行为是指必须具备某种特定形式或遵守特定程序才能产生行政法律效果的行政行为，如档案规章的公布行为；非要式行政行为是指不需具备特定形式或遵守特定程序，只要行政主体针对具体情况采取了适当的方式即可产生行政法律效果的行为，如汶川地震灾区档案行政管理部门在抢险中发布即时口头命令的行为。
5．行政立法、行政执法与行政司法行为。是以行政权作用的方式和实施行政行为所形成的法律关系为标准划分的。行政立法行为，是行政主体以法定职权和程序制定带有普遍约束力的规范性文件的行为。行政执法，是指行政主体依法实施的直接影响相对方权利和义务的行为，或者对个人、组织的权利和义务的行使和履行情况进行监督检查的行为；包括行政许可、行政确认、行政奖励等。行政司法，是指行政机关作为第三者，按照准司法程序审理特定的行政争议或民事争议案件所作出的裁决行为；它所形成的法律关系是以行政机关为一方，以发生争议的双方当事各人为一方的三方法律关系，具体包括行政裁决、行政复议等。此外，还有一些特殊的行政行为，如行政终局裁决行为、国家行为等。
单方行政行为与双方(多方)行政行为
6．以行政法律关系相对方参与意思表示的作用为标准司将行政行为分为单方行政行为与双方(多方)行政行为。单方行政行为是指不需要相对方同意仅依行政主体单方意思即可成立的行政行为，如档案行政管理部门对发生档案违法现象的单位做出责令限期改正的决定的行为；双力(多方)行政行为是指需要相对方同意、行政主体与相对方达成一致的意思表示才能成立的行政行为，如某县档案局与农民签订代存土地承包合同的协议的行为。
除了以上的分类外，还可以依据其他标准将行政行为分为附条件行政行为与不附条件行政行为，实体性行政行为与程序性行政行为等多种类别。
同一行政行为，按照不同的分类标准，可以划归不同的类型，如国家档案局制定部门规章的行为，既是行政立法行为、抽象行政行为，又是依职权行政行为，还是单方行政行为。
六、案例分析
依据第三人的证据确认具体行政行为合法是否可行？
【案情】
1996年1月12日，某公司以需工业用地为由与某村小组签订了出卖约1900平方米的集体土地的协议，双方约定：同年2月28日前某公司付清购地款60000元，如未付清某公司交回所购土地。后经某村小组一再催付未果。2011年3月某村小组以集体土地不得出卖为由，要求法院确认其与某公司签订的购地合同为无效合同时，发现某县国土资源局已于1996年10月向某公司颁布发了国有土地使用权证书，某公司又于1996年11月将该宗土地的使用权过户给了某县邮政局，某县邮政局办理了过户手续。现某村小组以某国土资源局未经村民同意、未经法定程序擅自为某公司办理了国有土地使用权证书，将某县政府作为被告，某邮政局、某公司为第三人，诉至法院，要求法院确认某县政府为某邮政局颁发的国有土地使用权证书的行为违法，并要求撤销此国有土地使用权证书。
法院于2011年5月10日向某县政府送达了起诉书及举证通知书，某县政府于举证期满内只提供了某邮政局国有土地使用权证书的复印件，而没有提供该宗土地是如何经某村小组出让，如何由集体土地转变为国有土地，某公司又是如何具有了该宗土地的使用权的相关证据。2011年6月3日第三人从某国土资源局复印了该宗土地经某村小组的村委会盖章同意出让该宗土地的表格、土地四址的指认书及其他相关手续。
法院在审理过程中，某村小组认为，某县政府在举证期内未提供相关证据证明其行为的合法性，应视为被诉具体行政行为没有相应的证据。而第三人某邮政局认为第三人所提供的证据可以证明某县政府颁发国有土地使用权证书行为的合法，为此，要求法院确认颁发证书行为合法，驳回某村小组的诉讼请求。
【分歧】
本案中对第三人提供的证据能否成为确认被告具体行政行为合法的证据存在二种分歧意见。
第一种意见认为，为了保护第三人的合法权益，实现利益的最大化，对于第三人提供证明被诉具体行政行为合法性的证据应当采信。
第二种意见认为，对于被告某县政府在举证期内不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。法院不能仅依据第三人提供的证据认定被告颁发国有土地使用权证书的行政行为具有合法性。
【管析】
笔者支持第二种观点。其理由为：
第一，在法律适用层面上，《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条规定：在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定：根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起10日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。上述二个规定均明确规定了行政机关对其作出的具体行政行为负有举证责任，并应在收到起诉状副本之日起10日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。行政机关不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。从上述规定不难看出，在行政诉讼中，行政机关承担举证责任，其履行的责任不能由第三人来提供行政机关行为的合法证据。行政诉讼所审查的是被诉具体行政行为的合法性，法院审查的是行政机关提交的证据是否充分，能否证明行政机关所认定的事实成立，负有举证责任的行政机关是否提供充分的证据是关键。即使第三人提供的证据可以证明被诉具体行政行为的合法性，也不能成为证明被诉行政行为合法的证据，只能用来补充证明行政机关提供的证据的合法性。本案中，某县政府未在举证期内提供证明其行政行为合法性的相关证据，故不能以第三人的证据来证明其行为具有合法性。
第二，在行政程序中，行政机关应当遵循“先取证，后裁决”的行政法治原则，在作出行政处理时必须要有充分的事实根据和法律依据，这些证据和依据应当早已存在于行政程序并被记载在行政案卷中。“法院对行政行为的司法审查内容，仅限于行政机关作出行政行为而形成的案卷。对于案卷以外的证据，法院一般不予接纳。”这就是行政诉讼中的“案卷排他规则”。应当说，这样的严格限制有利于保护行政相对人的合法权益，同时更有利于促进行政机关依法行政，体现了行政诉讼对诉讼秩序和公共利益的维护。按照行政程序操作可能会损害行政诉讼原告的合法权益，但这是立法者在价值权衡之后作出的选择，行政诉讼是以被诉具体行政行为进行合法性审查为核心的诉讼，在行政行为的合法性审查上，很重要的根据是行政机关当时认定事实的依据和证据，这就使行政诉讼证据具有很强的“案卷主义”色彩，故采取了由被告负举证责任的原则。所以，行政诉讼程序实际上是一种复审程序，是一种由法院对被诉具体行政行为进行复审，类似于上诉审。有关司法解释规定了举证责任时限，督促行政机关提供证据和依据，以便法院对其进行审查。如果行政机关不举证，法院则无从知道其作出具体行政行为时是否有充分证据和依据，而第三人提供证据不能体现出对行政行为的复审性要求。
综上所述，某县政府在举证期内未提供证明其颁发国有土地使用权证书合法性的证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。法院不能仅依据第三人提供的证据认定某县政府颁发国有土地使用权证书的行政行为具有合法性。
行政行为相关词条
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行政程序
行政程序是指行政主体行使行政权力，作出行政行为所应遵循的方式、步骤、顺序和期间的总和。
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行政给付
行政主体在特定情况下，依法向符合条件的申请人提供物质利益或赋予其与物质利益有关的权益的行为。
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行政强制执行
行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。
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抽象行政行为
行政行为以其对象是否特定为标准，分为抽象行政行为和具体行政行为。抽象行政行为，是指国家行政机关针对不特定管理对象实施的制定法规、规章和有普遍约束力的决定、命令等行政规则的行为，其行为形式体现为行政法律文件，其中包括规范文件和非规范文件。其本身是一个相对于“具体行政行为”的理论概念，行政诉讼法提出了“具体行政行为”后，理论上就更多地将抽象行政行为和具体行政行为作为对行政行为的基本分类。
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行政赔偿
行政赔偿是指行政主体违法实施行政行为，侵犯相对人合法权益造成损害时由国家承担的一种赔偿责任。
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行政执法
广义的执法是与立法相对应的，而行政执法是狭义上的执法。行政执法是指建立在近代国家权利的立法、执法、司法三分立的基础上的国家行政机关和法律委托的组织及其公职人员依照法定职权和程序行使行政管理权，贯彻实施国家立法机关所制定的法律的活动。
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行政相对人
行政相对人，是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即行政主体的行政行为影响其权益的个人或组织。
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行政处分
行政处分是指国家机关、企事业单位对所属的国家工作人员违法失职行为尚不构成犯罪，依据法律、法规所规定的权限而给予的一种惩戒。行政处分种类有：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除（六种）。
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行政许可
行政许可，是指在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对方的申请，经依法审查，通过颁发许可证、执照等形式，赋予或确认行政相对方从事某种活动的法律资格或法律权利的一种具体行政行为。