一、主要内容

全民所有制的土地被称为国家所有土地，简称国有土地，其所有权由国务院代表国家行使。《土地管理法》第二条规定：“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”城市市区的土地属于国家所有。《宪法》、《物权法》都明确规定，城市的土地属于国家所有。

土地所有制是有关土地所有权制度的法律规定，它反映了是在土地所有权形成、交易等过程中形成的人与人之间关系的制度性规定。

二、形式介绍

当前中国土地所有制形式：城市土地国有制和农村土地集体所有制。

土地权属是指土地的所有权、使用权和他项权利的归属。具体讲，就是指土地所有权、使用权和他项权利。中国的土地所有制有两种基本形式：一种是全民所有制土地即国家所有土地，一种是劳动群众集体所有制土地即农民集体所有土地。 土地权属是指土地的所有权、使用权和他项权利的归属。具体讲，就是指土地所有权、使用权和他项权利。中国的土地所有制有两种基本形式，一种是全民所有制土地即国家所有土地，一种是劳动群众集体所有制土地即农民集体所有土地。

三、历史沿革

古代

封建土地所有制原始社会实行氏族公社土地公有制度；夏商周时期，实行土地国有制——井田制； 春秋时期，井田制瓦解；战国时期，井田制被废除，封建土地所有制确立，一直延续了两千多年。曹魏时期曾经实行屯田制；北魏到唐朝中期，实行均田制。均田制是中国古代一项重要的土地制度，产生于北魏，继之后的北齐、北周以及隋唐都承袭了这一制度。随着地主经济的发展壮大，土地兼并也随之日益严重，均田制形同虚设。到了唐代中叶，均田制终于退出历史舞台。主要意义：维护统治和社会安定 井田制（西周始），土地国有，是周王私人财物相地而衰征，初税亩（战国始），土地开始私有，封建化编户齐民制（西汉始）租调制（北魏始）租庸调制（唐始）两税法（唐）：以资产和土地为依据，代替人丁税方田均税法（北宋）一条鞭法（明）摊丁入亩（清）

赋税制度是国家为保障国家机器的运作而对劳动人民进行的强制征税。它随土地制度的变化而变化。

近代

土地所有制当人们发现中国的城市土地制度存在许多重大问题时，不禁要问：当初为 什么不去甚解西学？为什么以暴力革命“一刀切”地终结了“原本来有市场”的旧中国城市土地制度？为什么要创建并实行社会效率并不高的土地公有制？这一切答案都需要从上世纪20年代的中国国情中去寻找答案。 1920年代的旧中国系半殖民地、半封建社会，社会的主要矛盾是帝国主义侵略与中华民族生存的斗争，是封建官僚势力压榨与贫苦大众反抗的较量。在尖锐的社会矛盾下，旧中国的土地产权制度早已病入膏肓，甚至不能支持社会简单的再生产。传统的“均田思想”只是善良者的愿望，“西学救国”更为国人唾弃，无公正而又少效率（仅有奴役效率）的土地私有制，无论于城、于乡都不能改变旧中国水深火热的社会剥削和欺压现状。

1929年，国民党政府和中国共产党人对中国的土地所有制作出了截然不同的 规范，引出了天壤之别的后果。民国政府颁布的《民法典》沿袭了土地私有制，而当时的中国正处于封建掠夺之末、资本积累之初、列强侵略之颠，国土私有实际只被少数“强者”所占，民众绝对的无产、少地形成了社会“干柴式”的贫困隐患。此时，中国共产党人却恰到好处地在《井冈山土地法》中提出：“没收一切土地归苏维埃政府所有，以人口为标准，男女老少平均分配”，从而引发了星火燎原的革命。相比之下，国民党的《民法典》却为其统治的失败埋下了种子。此后20年，亿万希望拥有土地的劳苦大众“民不畏死”，自愿参加支持共产党，创建了新中国。

新中国

1949年10月，中华人民共和国成立时是个极其落后的农业国，本来城市就很少 ，帝国势力、外国资本、政府官僚和弱不禁风的民族资本，占据了绝大部分城市土地。所谓的“土地市场”只是外国冒险家的“乐园”、是少数富人和官僚势力的“圈地俱乐部” 。巧取豪夺是旧中国城市土地市场的主要游戏规则，地产总是向少数强权者集中，多数劳动者越来越依附于剥削、欺压他们的人，其悲惨程度是西方人和后来人所难以想象的。中国社会的黑暗，激励新政府要彻底改变历史形成的土地私有制，坚持人民共和国代表社会公正的原则，在城市中有条不紊地实施着土地国有化政策。

一是没收外国资本、官僚资本以及原国民党政府和敌对分子占有的城市土地。当时，外国资本在中国城市的领地大多是殖民侵略的产物，是通过不平等的政治条约而掠夺进帐的，没有任何合理的交易成本可言。特别是大城市中的所谓“租界地”，尽管通过外国资本多年的建设和经营有所增值，但其政治上所享有的“城中之国”式的种种特权，对中国人民是不能容忍的“国耻”，新政府对其取缔、没收，自然是在情理之中。而中国政府在进城之后面临敌对势力的疯狂颠覆，立即没收官僚资本、旧政府和敌对分子所占有的城市土地，给广大市民以改朝换代的社会警示，并以坚定的决心来承受对内与旧势力斗争、对外与世界列强对抗的各类风险，是无可非议的。1950年11月，中国政府公布了《城市郊区土地改革条例》 ，没收封建地主在市郊的土地归国家所有，并规定了相应的分配、使用办法。到1951年底，历史性的土地没收工作基本完成，新中国政府拥有了属于全民所有的一部分城市土地，这为以后的城市土地国有化奠定了物质基础。

二是对市区中、小资本占地，先保护、后赎买渐变为国有土地。新政府对城市中一般私 有资本产权采取了比较温和的保护和改造政策，这与革命理论中的社会阶级分析方法不无关系。中国共产党人认为，城市中的私人资本占地大多不属于封建主义和殖民买办的性质，进城后要团结中、小资本阶层，就应当承认和保护其土地所有权。因此，1949~1955年间，中国在城市中实行了土地公有制与私有制并存的政策。即使在城市郊区的土地改革中，对民族资本、私人学校、宗教团体的市郊占地实施了有偿的征收。

1956年，中国经济得到了恢复和积累，抗美援朝战争也基本结束，新生政权和社会生活已全面稳定，中国政府着手开始对城市资本主义工商业的社会主义改造。对市区的私人地产主要采取赎买、公私合营、国家经租等方式，定价收购，按本付息。由于这部分土地私有者占全社会人口的比重不大，政策在推进中也比较宽松、稳妥，所以这一历史进程虽长达10余年，却没有引起大的社会动荡。1966年，中央政府宣布取消定息，停止付租， “社会主义改造运动”正式结束。届时，中国城市中只剩下极其有限的私房占地了。因为，那时中国人的普遍愿望确实是要实现社会主义，国家的赎买价格不能、也不应当远离当时社会的总体收入、分配水平。这就是“历史成本”与“现实成本”的差异所在。

三是国家长年以定价征地不断扩大国有土地。中华人民共和国建国以后，中国实行以 一切生产要素公有制为基础的计划经济，进行了空前规模的社会、经济和国防建设，兴建了许多新的城市、工业基地和公共设施，中国的城市已经从1949年的136个，发展到2002年的660个，原有城市的土地面积也成倍扩大，城市的扩张必然要侵占城市周边的非国有农用地。在公有制经济发展中，大规模的经济建设、基本建设投资和重大工程上马，都是靠国家计划来组织实施的，其间国家公共资本的注入也难以再延续原先的非国有化地权。于是，高度集中的计划经济的“副产品”是大量土地所有权由私向公、由集体向国有单向转移。

变更土地所有权涉及到许多敏感的社会矛盾，国家征地也不言而喻地染上了浓重的政治色彩。鉴于深刻的历史经验，中央政府对征地相当慎重，早在1953年就颁发了《国家建设征用土地办法》 ，此后又多次对法规进行了重新修订和完善，其中对征收土地的原则、程序、审批权和各类补贴费用等方面均制定了相当严格的标准。在征收土地的同时，国家对城市用地实施了行政划拨，基本上确定国有土地产权后供公共部门和单位无偿、无限期地使用。

对政府垄断征地和无偿划拨这样的行政举措，学术界颇多微词。多年来的实践也证明，如 果在选项论证、设计规划、建设施工、社会监督等环节稍有失误，本已稀缺的土地资源将会出现非常严重的浪费。而某些政府官员权力寻租，也滋生出刘青山、张子善等层出不穷、别开生面的“败类”，不少城市工程即使仅从经济学角度也能堪称无可逆转的“败笔”。如何改革国家征地、用地机制，至今依然是中国必须改革的重大问题之一。

经历过33个错综复杂的春秋，中国城市中尚属于集体和私人所有的土地已经很少，到1982年，官方认为城市统一实行土地公有制的条件业已成熟，于12月以《中华人民共和国宪法》的方式宣布：“城市的土地属于国家所有”，终于终结了城市土地产权全部国有化的漫长历史，并从最高立法的角度确立了国家多年所推行的土地公有制。

现代

1980年代，中国实行改革开放。随着社会主义市场经济的发展，中国农村土地重新推行私人承包经营制，城市经济主体也出现了国有、集体、外资和私营等多元化趋势，城市用地逐渐出现了市场化的迫切需求，此后分离城市国有土地所有权与使用权的实践，也确实提高了城市土地的利用效率。虽然城市土地统归国家所有的基本制度没有实质性的变化，但探索土地有偿、有期限、可流通的使用方式，保护土地资源和社会环境的可持续发展，深化土地制度改革使之与经济结构的变化相适应，已成为全社会关注的焦点。

四、案例分析

湖南岳阳广利置业有限公司诉湖南城陵矶开发区金海实业总公司土地使用权转让合同纠纷案

「案情」

    原告：湖南岳阳广利置业有限公司。

    被告：湖南城陵矶开发区金海实业总公司。

    湖南岳阳广利置业有限公司（以下简称广利公司）与湖南城陵矶开发区金海实业总公司（以下简称金海公司）讼争的土地位于湖南省岳阳市城陵矶经济技术开发区琵琶王新立交桥东南侧。原湖南城陵矶经济技术开发区环宇总公司（以下简称环宇公司）于１９９３年３月１６日与岳阳市国土局签订土地使用权出让合同，办理有关手续后，取得了位于岳阳市琵琶王新立交桥东南侧土地使用权，面积为９８７９２平方米。环宇公司于１９９３年４月２８日与广利公司签订了土地使用权转让合同书，约定：环宇公司转让位于岳阳市琵琶王新立交桥东南侧１３５００平方米土地（折合２０。２５亩），每亩地价为２１万元；环宇公司于１９９３年７月３０日前完成居民拆迁、土地的平整、地下水管道及电源线接通等工作，延误交付土地，按月利率１５‰承担预付款的利息，超过一个月则按月利率２０‰计息；广利公司于合同签订后，六日内预付地价款的８０％，余款于７月３１日付清，延误付款，一天罚款５０００元。同时，对转让土地的四至、交付手续等均作了具体规定。由于合同中约定转让的土地有部分是岳阳市邮电局享有使用权，环宇公司遂于１９９３年５月６日又与广利公司签订了补充协议，约定转让土地面积为１５６００平方米（折合２３。４亩），预付款人民币３８８万元；如果７月３０日交付土地时，环宇公司与其他有关部门未办妥地块调整手续，为履行合同，双方同意将土地整块西移，保持临街面积１５０平方米和２３。４亩面积不变。同日，广利公司依照补充协议的约定付给环宇公司人民币３８８万元。１９９３年７月３０日，环宇公司因市场情况变化等因素未能履约交付土地。１９９３年９月，环宇公司分立，环宇公司在土地使用权转让合同和补充协议中应承担的权利和义务，由金海公司承担。１９９３年１０月，岳阳市国土局因环宇公司未依法交足土地出让金，依法将该地使用权证收回。广利公司对此情不知，后又曾多次找金海公司协调，无果，便于同年１１月８日向其发出《催地通知书》催要土地，金海公司对此未作答复。另外，补充协议对西移土地的四至亦未作具体约定，没有红线图，双方亦未到有关部门办理土地使用权变更登记手续，双方当事人对西移土地的四至指认不一，在履行中发生争议，经协议未能达成一致意见。广利公司于１９９３年１２月１８日向湖南省高级人民法院提起诉讼，请求判令金海公司返还已付本金，赔偿利息损失６２万余元，并终止协议履行。

    金海公司辩称，其未能按约交付土地，系因市场情势的变化；现广利公司不愿继续履行协议，是违约行为。广利公司的损失不能由我公司负担。

    「审判」

    湖南省高级人民法院经审理认为：金海公司与广利公司签订的转让岳阳市琵琶王新立交桥东南侧土地的合同和补充协议是合法有效的。广利公司守约支付了预付地价款，金海公司没有依约按期交付土地，应承担相应的违约责任。双方当事人签订的补充协议所约定的土地西移条款中，对西移土地的具体位置表述不明确，引起履行争议。对此，广利公司与金海公司都有一定责任。现双方当事人就原签订的转让土地合同和补充协议的履行问题，不能达成一致意见，广利公司提出终止双方签订的合同和补充协议，请求金海公司退还预付地价款并支付此款利息，是合理的，应予支持。金海公司应返还已取得的广利公司所预付的地价款及依合同约定偿付此款的一定利息，广利公司也应自负部分利息损失。依照《中华人民共和国民法通则》第一百零六条第一款和《中华人民共和国经济合同法》第二十六条第一款第三项的规定，湖南省高级人民法院于１９９４年６月８日作出判决：一、金海公司与广利公司于１９９３年４月２８日、５月６日签订的转让土地合同和补充协议终止履行。

    二、金海公司返还人民币３８８万元给广利公司，并偿付此款自１９９３年７月３０日始至本判决生效之日止月利率１０‰的利息，限本判决生效之日起十五日内付清。逾期则支付双倍（月利率２０％）的迟延履行期间的利息。

    本案受理费３５０００元，由金海公司负担２５０００元，广利公司负担１万元。

    审判决后，金海公司不服，向最高人民法院提起上诉，称：一审法院认定事实有误，适用法律不当，对双方责任划分不正确，判决有失公平；双方签订的合同和补充协议有效，应继续履行。

    被上诉人广利公司答辩称：一审法院判决认定事实清楚，但对违约责任的认定不当，请求依法公正处理。

    最高人民法院认为：在１９９３年４月２８日签订的土地使用权转让合同中，金海公司对约定转让的一部分土地不享有使用权，非法转让了他人使用的土地，因此该合同无效。１９９３年５月６日双方签订的补充协议，对西移后土地的四至约定不明，没有红线图，并且没有依法办理土地使用权转让手续，故补充协议亦应无效。金海公司未依法交纳土地出让金，主管部门收回其土地使用权证，其已不再具备转让该幅土地的资格。金海公司对土地使用权转让合同和补充协议无效，应承担主要责任；广利公司对合同内容审查不严，约定不明确，亦应承担一定责任。一审法院判决金海公司返还广利公司所预付的地价款人民币３８８万元及偿付该款１０‰的利息，是正确的。二审审理期间，本院依法进行调解，双方当事人未能达成协议。据此，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第（二）项，《中华人民共和国民法通则》第五十八条第一款第（五）项、第六十一条第一款之规定，最高人民法院于１９９５年３月１９日判决如下：一、撤销一审判决书第一项。双方当事人签订的土地使用权转让合同和补充协议无效；二、维持一审判决书第二项；一审案件受理费人民币３５０００元由金海公司负担２５０００元，广利公司负担１万元；二审案件受理费人民币３５０００元，由金海公司负担。

    「评析」

    本案两级法院虽然在判决由金海公司向广利公司返还预收款及偿付此款的利息上是一致的，但对合同效力的认定及所适用的法律却是不一致的。

    一审法院所依据的事实，是双方所签订的合同，而且仅从形式上审查。既然法律允许土地使用权人转让土地使用权，双方又签订有转让使用权的合同，而且合同内容也无违法之处，故案涉合同及补充协议是合法有效的。合同依法成立的，即具有法律约束力，当事人必须全面履行合同规定的义务。在本案中，金海公司负有按约定期限交付所转让土地的义务，而其到期直至广利公司催促均不能履行此义务，即构成违约。对此，金海公司应承担违约责任（以按合同约定的违约利率计算预收款的利息来体现）。由于金海公司在合同约定的期限内没有履行合同，故广利公司提出解除合同，是依法成立的，金海公司即应向广利公司返还已收预付款。如果案件事实仅是如此，一审法院的判决，应是无懈可击的。

    但是，根据二审法院的认定，本案事实不仅如此。首先，金海公司向广利公司转让使用权的土地中，有部分土地的使用权系岳阳市邮电局的，即金海公司将自己没有取得使用权的部分土地也予以转让，对这部分土地使用权的转让，应是无效的。其次，双方签订的补充协议中约定转让使用权的土地，又由１３５００平方米增加至１５６００平方米，而且对土地的四至约定不明，尤其是金海公司从国土局取得９８７９２平方米土地的使用权后，其一直未交纳土地出让金，致使国土局于１９９３年１０月将土地使用权证收回。这就表明金海公司自始（有溯及力）不具有这块土地使用权的主体资格。因而其以这块土地的使用权为转让标的所签订的转让合同也自始无效。据此，根据《民法通则》第六十一条第一款的规定，案涉合同被确认无效后，金海公司向广利公司所收取的３８８万元预付款，应当返还给广利公司。而造成合同无效，责任应在金海公司一方，故其应赔偿广利公司因此所受到的损失。这部分损失和赔偿责任，在案中是以金海公司按１０‰的利率赔偿广利公司预付款的利息损失来体现的。广利公司对合同无效是没有责任的，但其在与金海公司签订合同时，对合同内容审查不严，对纠纷的产生也有一定责任，自己应承担一定损失，即超出金海公司赔偿以外的部分损失自己承担。所以，二审法院撤销一审法院判决第一项，维持第二项是合适的。

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