一、概念
土地利用计划是根据土地利用总体规划和经济、社会发展的需要，对各类用地数量的具体安排。
二、相关政策
日前，国土资源部印发《关于下达〈2013年全国土地利用计划〉的通知》，要求统筹安排城乡建设用地，控制大城市建设用地规模，合理安排中小城市和小城镇建设用地，对农村地区实行新增建设用地计划指标单列。
据了解，今年全国下达各地新增建设用地计划安排量与去年持平。按照国土资源部的要求，各省(区、市)应将计划指标逐级分解下达到县，确保县域经济发展用地。
《通知》要求，各省(区、市)国土资源主管部门要按照中央提出的加强和改善宏观调控、积极扩大国内需求、增强经济发展内生活力、推动城乡发展一体化、着力保障改善民生等要求，科学安排用地计划，落实计划差别化、精细化管理，保障经济社会发展必要用地。
统筹安排城乡建设用地。按照城镇化发展总体部署，控制大城市建设用地规模，防止大城市过度扩张；合理安排中小城市和小城镇建设用地，促进中小城市和小城镇健康发展；对农村地区实行新增建设用地计划指标单列，单列规模不得低于国家下达计划指标总量的3%～5%，确保符合土地利用总体规划和一户一宅条件的农民建房用地，促进城乡统筹发展。
加大安排社会民生建设用地力度。用地计划指标要向保障性住房、医疗卫生、教育科技、社会保障等领域倾斜，提高经济社会发展的协调性。对保障性住房用地计划实行专项安排，报国务院批准批次用地的城市，保障性住房用地计划指标在报批建设用地时由部审定并直接安排；其他城市的保障性住房用地计划指标，由各省(区、市)先行安排，年底根据落实情况报部核实确认。
合理安排基础设施和产业用地。重点保障交通、水利、能源等基础设施项目用地，优先支持战略性新兴产业和高新技术、节能减排等建设用地，推动经济结构调整和经济发展方式转变。
根据《通知》，各省(区、市)国土资源主管部门要严格建设用地审批审查，凡不符合国家产业政策和供地政策的建设项目，不得安排计划指标；安排好农村建设用地计划指标，部将根据各省(区、市)农村用地指标落实情况，相应奖励调剂计划指标。
三、管理办法
第 37 号
《土地利用年度计划管理办法》，已经2004年10月29日国土资源部第9次部务会议修订通过，现将修订后的《土地利用年度计划管理办法》公布，自2004年12月1日起施行。 《土地利用年度计划管理办法》，已经2006年11月20日国土资源部第5次部务会议审议通过。现将修订后的《土地利用年度计划管理办法》公布，自公布之日起施行。
土地利用年度计划管理办法
(1999年2月24日国土资源部第4次部务会议通过 2004年10月29日国土资源部第9次部务会议修订 2006年11月20日国土资源部第5次部务会议第二次修订)
第一条为加强土地管理和调控，严格实施土地用途管制，切实保护耕地，合理控制建设用地总量，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》，制定本办法。
第二条土地利用年度计划的编制、下达、执行、监督和考核，适用本办法。
本办法所称土地利用年度计划，是指国家对计划年度内新增建设用地量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量的具体安排。
前款规定的新增建设用地量，包括建设占用农用地和未利用地。
第三条土地利用年度计划管理应当遵循下列原则：
(一)严格执行土地利用总体规划，合理控制建设用地总量，切实保护耕地特别是基本农田;
(二)运用土地政策参与宏观调控，以土地供应引导需求，促进经济增长方式转变，提高土地节约集约利用水平;
(三)建设占用耕地与补充耕地相平衡;
(四)优先保证国家重点建设项目和基础设施项目用地;
(五)城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩;
(六)保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用。
第四条土地利用年度计划指标包括：
(一)新增建设用地计划指标。包括新增建设用地总量和新增建设占用农用地及耕地指标。
(二)土地开发整理计划指标。包括土地开发补充耕地指标和土地整理复垦补充耕地指标。
(三)耕地保有量计划指标。
前款第(一)项规定的新增建设用地计划指标，分为城镇村建设用地指标和能源、交通、水利、矿山、军事设施等独立选址的重点建设项目用地指标。
各地可以根据实际需要，在上述分类的基础上增设控制指标。
第五条土地利用年度计划中，新增建设用地计划指标依据国民经济和社会发展计划、国家宏观调控要求、土地利用总体规划、国家供地政策和土地利用的实际情况等因素确定。
土地开发整理计划指标依据土地利用总体规划、土地开发整理规划、建设占用耕地、实现耕地保有量目标等情况确定。
耕地保有量计划指标依据国务院向省、自治区、直辖市下达的耕地保护责任考核目标确定。
第六条需国务院及国家发展和改革等部门审批、核准和备案的重点建设项目拟在计划年度内使用土地，涉及新增建设用地的，由行业主管部门于上一年九月二十五日前，按项目向国土资源部提出计划建议，同时抄送项目拟使用土地所在地的省、自治区、直辖市国土资源管理部门以及发展和改革部门。
第七条县级以上地方人民政府国土资源管理部门会同有关部门，按照国家的统一部署，提出本地的土地利用年度计划建议，经同级人民政府审查后，报上一级人民政府国土资源管理部门。
省、自治区、直辖市的土地利用年度计划建议，应当于每年十月三十一日前报国土资源部，同时抄送国家发展和改革委员会。计划单列市、新疆生产建设兵团的土地利用年度计划建议在相关省、自治区的计划建议中单列。
第八条国土资源部会同国家发展和改革委员会，依照本办法的有关规定，在省、自治区、直辖市和国务院有关部门提出的土地利用年度计划建议的基础上，提出全国土地利用年度计划总量控制指标建议。
第九条国土资源部根据全国土地利用年度计划总量控制指标建议和省、自治区、直辖市提出的计划指标建议，编制全国土地利用年度计划草案，纳入年度国民经济和社会发展计划草案，上报国务院。经国务院审定后，下达各地参照执行。待全国人民代表大会审议通过国民经济和社会发展计划草案后，正式执行。
第十条全国土地利用年度计划下达到省、自治区、直辖市以及计划单列市、新疆生产建设兵团。
新增建设用地计划指标只下达城镇村(包括独立工矿区)和由省及省以下审批、核准和备案的独立选址建设项目用地。国务院及国家发展和改革等部门审批、核准和备案的独立选址重点建设项目，新增建设用地计划指标不下达地方，在建设项目用地审批时直接核销。
四、文章赏析
土地利用总体规划与城市规划协调探讨
土地利用总体规划和城市规划是土地利用管理和城市规划管理的法定依据。但由于二者分属不同部门编制，在开展背景、成熟程度、规划年限、编制方法等方面存在诸多差异，导致规划之间矛盾突出，严重影响其有效实施和管理，成为实现土地资源可持续利用和城市健康持续发展的重要障碍。
一、土地利用总体规划与城市规划编制现状
我国的城市规划工作开展较早，新中国成立后为适应国家建设需要，从20世纪50年代就开始编制城市规划。在长期大量的实践中，我国的城市规划将国外优秀的规划理论与本国实际情况相结合，总体上规划编制水平较高，规划的科学合理性与可行性较强。
与城市规划相比，我国土地利用总体规划起步较晚，理论和实践都存在一定程度的欠缺。目前编制土地利用总体规划和基本法律依据有《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》等。此外，国家土地行政主管部门还相继出台了一系列与土地规划有关的重要规定、规程、标准和文件，对土地利用总体规划的编制起了极大的促进作用，规划工作取得了显著成效。但由于规划方法尚未形成完整的理论体系，技术规范和标准暂未统一，规划管理力度不够，规划在土地管理中的作用未能充分体现。
二、土地利用总体规划与城市规划相互关系分析
（一）土地利用总体规划与城市规划的一致性
土地利用总体规划和城市规划都是将土地作为主要规划对象，通过对土地利用现状结构进行全面分析和研究，结合当前实际情况和发展目标，因地制宜，统筹安排各类用地，以实现土地资源在各部门间的合理配置和高效利用。二者在实现土地资源的永续利用和城市的持续健康发展方面是一致的，其核心是土地资源的科学利用和有效保护。
（二）土地利用总体规划与城市规划的矛盾剖析
虽然土地利用总体规划与城市规划在编制依据、规划对象、核心内容等方面相对一致，但从目前的实施状况看，二者在很多方面还存在差异，产生了一系列的矛盾，具体表现在：
1、规划编制的出发点和目的不同
土地利用总体规划以保护土地资源与保障发展为出发点，强调保护耕地特别是基本农田，实现耕地占补平衡的数量与质量并重，正确处理资源保护与经济建设的关系，严格控制非农建设占用农用地，节约集体用地，确保土地的有效供给，而城市规划是从城市用地需求出发，立足于城市发展和用地的空间布局和结构，并引入多方要求。因此，相对于土地利用总体规划，城市规划的编制更多地偏重于发展，在保护资源环境的基础上，为发展提供尽可能多的选择自由，并留有充分的余地和多种可能性。在编制规划时，就不可避免的导致两者在确定城市空间结构布局和用地规模方面产生分歧。
2、规划期限不一致，编制不同步
土地利用总体规划具有长期性，一般为10年至15年，要与土地利用有关的重要经济和社会活动紧密结合，并对土地利用做出远景预测，制定长远的土地利用方针、政策和措施，并将其作为中、短期土地利用计划的基础，近期规划一般为5年。城市总体规划的期限一般为20年，同时可以对城市未来发展的用地布局提出设想。此外，两大规划的基期年经常不一致。编制上的不同步，使得两者对城市发展和用地需求作出不同预测，规划内容出现脱节，导致经济社会发展无所适从，出现盲目攀比经济增长速度，延 粗放土地利用方式，土地资源破坏、浪费严重，并给生态环境带来恶劣影响，违背了可持续发展的原则。
3、用地分类标准存在差异，统计口径和范围不一致
以往实行的土地利用总体规划主要采用的土地分类标准是全国农业区划委员会颁布的《土地利用现状调查技术规程》中的土地利用现状分类，分类标准侧重于土地用途；城市规划用地分类主要则是采用建设部1991年发布实施的《城市用地分类与规划建设用地标准》和1994年施行的《村镇规划标准》等。由于两大规划依据的用地分类标准的侧重点不同，导致用地分类的具体内容不同，统计口径和范围不一致，土地利用总体规划以行政区划为范围进行统计，城市规划则以城市规划区为统计范围，且土地利用总体规划和城市规划的用地基础数据来源不同，直接影响到数据的可比性和统一性，使二者在协调衔接上产生巨大困难。2007年8月，我国颁布了新的土地利用分类系统《土地利用现状分类》，土地利用总体规划和城市规划用地分类标准差异的状况可有望改善。但在当前新一轮土地利用规划编制中，基期数据仍采用过度时期分类，因而存在其与新分类的相互衔接转化这一问题，从而加大了规划编制的难度。
4、规划编制工作路线不同
土地利用总体规划的编制采用从总体到布局、从上到下、逐级进行的基本方法，而城市规划基本上是从上到下与从下到上相结合的工作路线，土地利用总体规划具有很强的控制性，强调对土地特别是耕地的保护，不得因建设需要而降低耕地的保有量，耕地占有指标有严格的数量控制。城市规划的编制则偏重城市的长远发展，根据城市用地发展方向和需求确定土地利用结构和布局。编制的工作路线和侧重点不同，造成土地利用总体规划和城市规划在建设用地结构、人均建设用地等指标的不一致，城市规划的建设用地需求量大于土地利用总体规划所确定的计划控制指标。
（三）土地利用总体规划和城市规划协调的必要性
随着国民经济和社会的迅速发展，城市化进程的加快推进，许多城市的用地规模突破了原有的规划控制指标，土地利用总体规划与城市规划之间的矛盾也日益凸显，在一定程度上制约了城市健康发展。值此新一轮的规划编制之际，为实现我国可持续发展的战略目标，合理利用和有效保护土地资源，达到经济、社会、生态、效益的统一，对两者进行科学有效的协调和衔接显得尤为重要。
三、协调内容
（一）城市性质的确定
城市性质是城市建设的总纲，体现了城市最基本的特征和城市总的发展方向，其确定有利于合理控制城市发展规模，是充分发挥城市作用的重要前提。确定城市性质和功能是城市规划的主要重务之一，要根据城市在社会经济中所处地位、所起作用而定，同时也受自然资源条件等客观因素的制约，尤其是土地资源。由于城市性质对城市规模具有决定性的影响，编制城市规划时，土地行政主管部门必须参与确定城市性质，同时注重与土地利用总体规划中的有关内容相协调。
（二）城市规模的预测协调
1、科学预测城市化水平
目前描述城市化水平的常用指标有人口比例指标和土地利用指标，其中人口比例指标系指城市人口占总人口的比例，由于土地利用总体规划和城市规划存在对城市人口界定及土地利用分类等方面的不一致，因此要科学地预测城市化水平，应当统一人口测度范围和用地分类标准，考虑用综合指数测试城市化水平。
2、城市人口规模的确定
在人口统计口径上，土地利用总体规划与城市规划应采用同一部门（如统计局）的调查统计数据。人口统计口径和范围的一致，使得测定的城市人口规模也相应一致，从而能够合理地确定规划人均建设用地等指标，科学预测城市规模，促进规划的协调衔接。
3、城市用地规模的确定
用地规模确定的关键在于规划建设用地指标的确定。然而两大规划编制所依据的规划建设用地标准不同：土地利用总体规划对建设用地占用农用地和人均建设用地指标实施严格的控制；城市规划对于用地指标则由另一套标准衡量，并且具体确定的指标通常大于前者。因此，要使土地利用总体规划与城市规划在确定用地规模上相协调，就必须在规划建设用地标准上协调一致。
（三）城市用地布局和用地发展方向的确定
城市规划中城市用地布局和发展方向的确定涉及到工地、能源、交通、地质、环境等各种因素，而土地利用总体规划中的用地布局及发展方向虽亦涉及上述问题，但更强调的是耕地保护问题。根据我国国情，保护耕地应作为选择城市发展用地时首先考虑的问题。因此，土地利用总体规划与城市规划在确定城市用地布局和用地发展方向时，应遵循以下原则：在地制宜，切合城市用地实况和未来发展方向；在保护农用地尤其是耕地的前提下，全理选择城市发展用地，优化用地结构与布局；提高土地利用率，节约集约用地，控制外延发展；坚持可持续发展战略，注重土地整理和复垦，实现土地资源的永续利用。
（四）城市边缘区用地的合理安排
作为城市和农村的过度地带，城市边缘区以具特殊的区位使之成为两个规划所共同关注的焦点，它在土地利用方面具有特殊性，也存在许多矛盾。为实现土地资源的持续利用。合理安排边缘区用地成为规划协调的又一重要内容。具体包括以下几个方面：
一是要加大规划管理的力度，划定城市建设用地区域的界限，防止城市盲目扩展，以有效利用土地和切实保护耕地为出发点，合理安排边缘区用地结构：一是根据当前发展水平，综合考虑长远利益，确定各业用地需求量，实现土地资源在各部门间的合理配置，有效控制非农建设占用地数量，防止土地资源的浪费；二是在安排用地过程中注重统筹城乡发展，协调城乡关系，充分发挥城乡边缘区的“边缘效应”，促进城市的健康持续发展。
（五）耕地的占补情况
城市在发展过程中不可避免地要占用土地甚至耕地，且两大规划存在前述出发点和目的的诸多不一致，因而耕地的占补情况成为两者协调内容之一。为了保证耕地总量的动态平衡，必须要实现耕地占补平衡，被占用地耕地主要通过土地开发、整理和复垦三种方式得到补充，此外，在实施补充分措施时要注意与当地实际状况相结合，使之符合土地资源保护要求和城市发展方向。
四、协调措施
（一）加强两个规划编制部门间的协作，实现规划的同步编制
土地利用总体规划和城市规划分属土地管理部门和城市规划部门编制，且两个部门编制规划的出发点和侧重点有所不同。要做到二者的协调统一，就应当加强部门间的协作和沟通，使两大部门紧密配合，优势互补，从而实现两大规划的同步编制。建议土地管理部门和城市规划部门将交叉的职能并轨，并统一编制的某期年和规划年限，做到同步编制。
（二）加强建设用地总量控制和用途管制
加强建设用地总量控制和用途管制是协调两大规划的有效途径，具体表现在：城市发展用地规划要以土地利用总体规划确定的用地结构调整为依据，发展用地规模和控制范围不得突破土地利用总体规划对城市发展用地的计划控制指示，建设用地应尽量少占或不占耕地，对占用量进行严格控制，同时应加大土地开发整理力度，实现土地资源的高效利用，且必须符合土地用途管制要求。对开发利用不合理的土地，要遵循可持续发展的战略原则，根据规划要求作出相应更改或调整。
（三）改进规划工作路线和技术方法
由于土地利用总体规划采取自上而下的规划方法，计划性和控制性很强，总体调控有余而局部协调不足。为确保规划的成果切实落到具体区域，因此建设规划体制由“自上而下”转 为“上下结合”，并在横向上实施监控，增强规划的可操作性，同时要注重弹性规划方法在土地利用总体规划和城市规划编制中的 应用，从而使两大规划更好地协调衔接。
（四）完善相关法律法规体系
从现行法律法规体系看，《城市规划法》、《城市规划编制办法》等一系列的法律法规为城市规划的编制产施提供了有力的法律支持。然而对于土地利用总体规划而言，其法律属性虽然一再被强调，但却无相应的专门法律对此进行保障，可见二者在法律地位上处于罗为不对等的状态，从而进一步增加规划实施管理的难度。因此，建议完善规划编制和实施的相关法律法规体系，加快土地规划立法，为土地利用总体规划提供有力的法律保障，确保规划的顺利实施。此外，建议对现行的两大规划相关之法律法规中相互脱节冲突的部分进行修正，使之有效衔接，从而在法律法规上实现规划的协调与统一。
（五）建立公众监督机制
两大规划虽然是由行政部门编制的，但要确保其内容的落实，还需民众的积极配合和参与。因此，公众监督机制的建立对于规划的有效实施和管理，起到了有力的推动作用。建立完善的公众监督机制，主要通过以下途径：
一是加大宣传力度，普及规划知识，贯彻实施土地的基本国策，增强公众保护土地资源、合理利用土地的意识；
二是建立规划编制公示制度，在规划编制过程中征询公众意见，公众若有异议和疑问，可直接向有关部门提出；
三是增强群众的法制意识，鼓励群众对规划实施管理过程中的违法犯规行为进行举报，巩固维护两大规划的法律地位。
五、结论
总之，土地利用总体规划与城市规划的协调统一对于我国而言具有重要的现实意义，它从根本上实现了规划的有效实施和管理，使土地资源得到有效利用和保护，城市化进程得以合理推进，从而促进社会经济的可持续发展。土地利用总体规划应以实现耕地总量的动态平衡为战略目标，充分保护土地资源，同时兼顾城市发展需要对其进行合理配置，科学安排各项用地，城市规划应在土地利用总体规划的指导下，以保护耕地、节约集约用地为前提开展各项建设，从而使得两大规划高度协调统一，共同促进社会经济的持续健康发展。
对新农村建设用地的一点看法
福建地处我国东南沿海，北承长江三角洲，南接珠江三角洲，与台湾隔海相望。全省陆域面积12.4万平方公里，海域面积13.63平方公里，人口3535万，其中农村的人口有2689万，约占全省总人口的76.1%（约660.04万户）。全省15048个行政村，88980个自然村。坚持城乡统筹发展战略，加快新农村建设和旧村庄改造步伐，不仅关系新农村建设，农村经济的发展，而且关系海峡西岸的繁荣进步，关系福建省全面实行小康社会的大事。
福建省委、省政府十分重视新农村建设，认真贯彻落实中央的决策部署，以科学发展观统领新农村建设工作，按照新农村建设“十二字”方针和融入全局、立足“多 ”、注重运作、重在实效的要求，全省确定了101个省级新农村建设示范点和1649个市级、县级试点村。把新农村建设与农村工业化、城镇化、现代化建设融合起来，努力建设有海峡西岸特色的富裕、民主、文明、和谐的新农村。