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问题 城市管理综合执法
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一、城市管理综合执法的现状
随着我国近几年来的经济社会的不断向前发展、我国城市化进程也不断向前推进、城市规模不断扩大，外来人口的频繁流动、企业的“关、停、并、转”，各种利益群体在同一个城市中生活等因素，致使无证流动摊贩屡禁不止，成了群众投诉的热点、社会反映的焦点，同时也成为城市管理工作的重点和难点。整治无证流动摊贩，成为了各地城市管理者十分头疼的大事。09年以来，虽有多个城市提出建设“不设摊城市”的设想，但收效甚微。而且在城市管理综合执法过程中屡屡出现暴力抗法事件,已经引起了人们的广泛关注。城市管理综合执法是我们国家在城市管理领域对执法形式进行的一种新的尝试。尽管目前全国各地城管执法部门依据国家《行政处罚法》及有关法律法规，在体制、机制、设置等方面进行了诸多有益的试点和尝试，也取得了一些明显的效果，但是还没有从根本上摆脱管理危机和信任危机：一方面，城市管理综合行政执法工作总是在“整治－回潮－再整治－再回潮”的怪圈里面徘徊不前，新的矛盾和问题在随着城市的发展又不断涌现；另一方面，城管执法队伍的辛勤劳动不被广大市民群众认可，出现了各地只要进行政府行风和效能评议，城管执法部门的排名就会靠后的尴尬局面，形象差、威信低的现象仍较为突出。尤其是随着近年来城市化进程的加快和城市规模的扩大，城市管理面临的新情况、新矛盾和新问题日益复杂。


二、城市管理综合执法的起缘与发展
“城管”是行政执法主体的一种，它的全称是“城市管理综合执法”部门。城市管理综合执法改革源于城市管理相对集中处罚权改革。1996
年，《中华人民共和国行政处罚法》正式实施。该法第一次明确规定了相对集中处罚权制度。从同年起，国务院陆续批准了北京宣武区、广州市、南宁市等城市开展相对集中处罚权试点工作。在总结经验基础上，2002年8月，国务院下发了《关于进一步推动相对集中行政处罚权工作决定》（国发〔2002〕17号），决定授权省、自治区、直辖市人民政府可以在本行政区域内，有计划、有步骤地开展相对集中处罚权工作。到目前为止，全国已有200多个城市实行了这一制度。2002年10月，国务院办公厅转发了《中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执
法试点工作意见》（国办发〔2002〕56号），决定在广东省、重庆市开展清理整顿行政执法队伍实行综合执法试点，其它省区市各选择1—2
个具备条件市（地）、县（市）进行试点。为了有机衔接相对集中处罚权工作和综合执法工作，中央编办和国务院法制办于2003年2月联合下发了《关于推进相对集中行政处罚权和综合执法试点工作有关问题通知》（中央编办发〔2003〕4号），就两项工作关系和贯彻落实问题作出了安排。至此综合执法试点工作在全国积极发展，呈现出良好态势。考察总结城市管理综合执法试点工作，与传统行业主管部门执法相比较取得明显进步。一是执法体制由多头多层执法向综合统一执法转变。执法力量集中，执法力度加大，执法效率有了提高。解决了长期存在“六个大盖
帽”管不住一个“大草帽”问题。二是执法方式从突击整治向长效管理转变。执法成效明显提高。三是执法队伍向专业化转变。执法队伍素质有了一定提高，执法形象得到改善。但与此同时，城市管理综合执法所引发的社会矛盾冲突也备受关注。一方面，对于城管执法手段的简单粗暴，市民（特别是被管理对象）一直非议不断；各地都出现执法者与流动摊贩的肢体冲突。另一方面，以
2006年北京城管工作人员李志强在执法工作中被无照经营者杀害为极端表现，频繁发生的“暴力抗法”事件又使得城管工作者的委屈和担忧不断加剧。当各级政府、城管部门及其执法人员所付出的甚至包括生命在内的昂贵代价与市民的抱怨形成强烈的对比时，我们不得不再次拷问这一制度设计的合理性。
 
三、我国城市管理综合执法存在的问题
  （一）城市管理综合执法缺少必要的法律依据和保障。
  目前城市管理方面缺乏比较大的法律，只限于一些条例、地方规章、办法和会议精神，而且执行起来缺乏可操作性，远没有形成科学的城市管理法律法规体系。如《行政处罚法》、《规划法》等，是从全国来考虑的，一些条条款款过于笼统、原则，而其中的一些细节规范比较模糊，
许多执法里面的实际涉及到的具体问题就没有明确了。可操作性不强。还突出表现为对某一违法行为，有的法规有禁止规范而没有处罚依据，
有的法规有处罚依据而没有禁止规范，有的禁止规范不明确，有的处罚依据欠充分等。此外，一些法律法规的时效性比较差，已经远远跟不上社会经济发展的步伐，亟待修改和完善。例如1990年4月1日施行的《中华人民共和国城市规划法》就难以适应当前迅猛发展的城市规划管理。而且，城管法规存在立法缝隙，一些法规往往由主管部门起草，征求上级部门同意，再由人大通过颁布实施，其立法往往带有主管部门的主观意志，就难免有部门利益保护的框框。有些法规之间存在有抵触矛盾现象，这给综合执法的调查取证、施处罚等有效的适用法规带来了麻烦，执法队员办案时往往无所适从。
 另外一方面，由于我国尚未出台《行政强制法》，城市管理综合执法机关作出暂扣，强制拆除等行政强制行为没有明确法律的依据，一旦出现行政诉讼，法院也没有评判标准，只能依靠《行政处罚法》或者凭借自由裁量权。综合执法机关不能对其具体行政合法性作出充分有效的遇，
在司法程序中，也难免得到有力的支持。
  “城管”执法手段比较单一，力量相对薄弱，实践中的许多问题得不到解决。看似一些鸡毛蒜皮的小事，看似强弱分明的两方势力，但执行起来却阻力重重。在建筑物上乱涂乱画、流动摊贩堵塞交通，今天抓了罚了，明天还会有，就像与执法机关工作人员捉迷藏。许多顽症很难得到根治。另外，相对人不执行“抗法”现象屡见不鲜，甚至“暴力抗法”造成执法人员身体伤害的事例也时有发生。城市管理行政综合执法具有法律制裁的强制性，当然不能像某些授益行政一样，都能得到相对人的积极响应。与之配套的强制调查权、行政强制措施、强制执行权是必不可少的。然而，城市综合执法机关处罚权与管理权的分离，人为制造了城管与其管理对象之间的对立。作为一个除了处罚权以外再没有其他任何管理职能的部门，“城管”在行政相对我们普通人眼里的形象可想而知，更不必说城管的管理对象多是生活在社会下层的人群，例如无照经营的小商贩，广东人称之为“走鬼”，其实是一声呼喊“走——鬼来了”的简写，城管被称作“鬼”。这个俗语，很形象地反映了城管与小商贩之间的关系。法院对于城管这样涉及小标的案件一般不会受理强制执行。执法人员对拒不履行行政处罚的行为，既不能像公安机关一样可以对相对人采取拘留等强制措施，也不能行使法院那样的对抗法者实行强制执行。常常是束手无策，导致许多违法行为屡禁不止。当事人和执法者搞游击战，或者直面冲突
（二）城市管理不能严格按照程序执法、权责划分不明确。
  首先的执法面的不断扩大。实施综合执法之初的执法项目还是相对集中的，随着执法工作的深入发展，各地都不同程度地增加了许多执法项目。像武汉就从8个方面的63项增加到19个方面的165项。综合执法范围一开始只局限于中心城区，随着经济体制改革的深化，城乡一体化进程加快，大量的城乡结合部和农村都纳入了综合执法范围。综合执法在人员没有增加、装备没有改善的情况下，领域铺宽了，内容又广了，盲目求大而全，城乡求统一，其结果就是横向与相关管理部门的关系协调困难，纵向其内部管理层次和结构又难理顺，综合执法优势不仅没有表现出来，而且工作的程度和难度加大了，原有稳定的执法力量也就受到了消弱，执法的整体效能相应地降低了。“综合执法是个筐，什么事情往里装”肯定是行不通的，数“敌”太多是不可能达到“个个击破”的目的的。然后是执法权责不明确。一是主管部门与执法部门的权责不明确。
一些主管部门仍有许多执法权，执法部门却要担负大量的管理性事务，行政管理与行政处罚交叉不清。
二是委托执法和派员执法的权责不明。一些实施委托或派员执法的项目，其执法主体虽明确，但存在着执法队伍管理、管理与执法分界、权责区分等问题。
三是执法部门内部权责不明确。使得市与区、区与区、区与街之间存在执法缝隙，难以形成齐抓共管的合力。
四是综合执法联合行动时相关部门的权责不明确。往往是有些部门敷衍了事，配合协同不到位，造成执法效果不理想，执法效能低下。如何重构城市管理执法主体与对象的关系，是一个值得重视的问题.
 （三）信息流通应用差，考评机制不健全
  1、信息流通应用差。一是信息的获取渠道不宽。目前信息的获取主要是通过日常巡查的主动获取和信访投诉、媒体曝光、上级批转、相关部门来函的被动获取，未能形成全天候、多角度、多层次的高技术的信息获取渠道。二是信息的流通渠道不畅。由于执法队伍内部机制体制及科技水平等原因，执法信息不能及时流通传递应用，信息资源的流通利用率低。三是信息的快速处理能力低。执法信息时效性强，相关信息涉及的案件只有立即调查取证，掌握第一手资料，能依法处罚。实际情况往往因快速处理能力低，有价值的信息利用不上，造成了信息资源的浪费。四是信息的跟踪反馈效应差。往往是上级跟踪不到位，下级反馈不及时，平级间又缺少密切的横向沟通联系，最终影响案件办理以及执法的对策和决策。
  2、考评机制不健全。
主要表现为缺乏科学有效的综合执法处置和执法质量（含公正性、合法性）、执法效率考核评价奖惩激励机制，缺乏完整的全方位的上级对下级、市对区、区对辖区街、街对队员的层级绩效考评机制，缺乏一支高素质的符合执法实际的考评队伍。一些地方每年对执法队员的工作绩效考核，只是在电脑上操作软件来完成，考核手段单一，流于形式，也缺乏科学性。没有严格科学的考评机制以及一支信得过的考评队伍，案件处置、办案好坏、依法执法、执法效率、执法效果以及执法队员的工作优劣难以正确的评价，执法的积极性、主动性调动不起来，执法的整体效能怎么能提高？
（四）执法机制不健全，机构设置不合理。
  1，执法机制不健全。具体主要表现为缺乏完善而有效的协调沟通机制、信息共享机制、联合巡查办案机制、执法与管理长效运行及可持续发展机制、执法绩效评估机制、执法公关与保障机制。没有完善的执法机制，很难保障综合执法配套措施的落实。如制止城市周边（城中村）的违法抢建之风，相关职能部门必须共同参与，协同配合，重拳出击，不只是综合执法部门强制性的“堵”，规划国土部门也必须积极的“疏”，公安、工商、房管、供电、供水等相关部门还要主动的协助，更为重要的是绝对离不开各级政府的坚强领导和鼎力支持。
  2，机构设置不合理。在力量分布上，表现为基层一线执法力量不足，且大量的时间在忙于应付日常烦琐的管理和执法以外的其他工作。在落实措施、完成任务上，表现为体制不顺、政令不通，条块矛盾，执法队伍难以步调一致、齐心协力，执法措施难于落实，任务难以完成。区大队、街中队是综合执法的基础，其具体的管理机构是区、街政府，市综合执法机构（垂直管理除外）对其只有执法业务指导和协调功能。因而造成：一是“条条”指挥不动“块块”，因为“块块”的人、财、物都在区、街；二是“块块”管理的“无矩性”，区、街执法队伍往往超出了自身的执法职责范围，大量地从事管理性事务。措施实施、任务下达，市与区街之间过多的层级设置，也容易产生扯皮、推诿，造成执法效率低下。在执法手段上，表现为综合执法装备落后、手段单一软弱，执法的科学现代化水平不高和缺乏公安队伍的有力保障。在联动机制上，表现为缺乏强有力的统一调度、统一行动的统筹协调机构和指挥系统。在领导体制上，表现为对综合执法的重视与管理程度不够，综合执法队伍的权威性差、地位低、影响力小。同时，也没有法律对城管执法人员的权利义务，法定职责以及履职范围等问题做出明确的规定，城管执法的范围不断扩大，几乎无所不包。此外，缺少有效的监督机制，使得行政处罚自由裁量权被城管执法者任意使用，这就使城管执法方式简单化、粗暴化，增大了城管暴力执法发生的几率。

四、城市管理综合执法机关的法律责任
(一)不履行巡查职责，未能及时发现违法行为，或者发现后不制止，情节严重的；
(二)违法使用或者损毁先行登记保存、查封、扣押的工具、物品，给当事人造成损失的；
(三)粗暴执法，给公民人身或者财产造成损害、给法人或者其他组织造成损失的；
(四)未经举报人同意，泄漏举报人信息，情节严重的；
(五)帮助违法行为人逃避查处，情节严重的；
(六)在实施先行登记保存时，不依法送达清单，情节严重的；
(七)在实施查封、扣押时，不依法送达清单和查封、扣押决定书，情节严重的；
(八)将没收、查封、扣押的违法所得或者财物以及罚款截留、私分或者变相私分的；
(九)利用职务上的便利，索取或者收受他人财物的；
(十)玩忽职守，对应当予以制止或者处罚的违法行为不制止、不处罚，致使公民、法人或者其他组织的合法权益、公共利益遭受损害的。

 

 



 
 

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更新时间：2025/4/7 7:34:51