一、起诉便宜主义的概念
起诉便宜主义也称起诉裁量主义、起诉合理主义、追诉裁量主义，是指公诉方依据法律的授权，基于刑事惩诫的目的和权衡各种利益，对其所审查起诉的刑事案件选择是否做出控诉以停止刑事程序的原则。简言之，即基于程序经济原则及刑事追诉之权衡，赋予检察官某种程度的裁量权，使其对某些虽具备起诉要件之刑事案件，本其职权加以权衡，而放弃追诉或为不起诉处分。
从起诉便宜主义的概念可以看出，起诉便宜主义的涵义包括三层意思：一是检察官认为犯罪的事实已查明；二是查明的事实符合起诉条件，即案件的证据已达到确实、充分的程度，且依照法律规定应当追究刑事责任；三是检察官基于一定目的有权利选择是否起诉。其实质，就是赋予检察官以起诉与否的自由裁量权。
二、国外在起诉便宜主义的立法
1、日本
日本是实施便宜起诉较典型的国家，日本刑事诉讼法第248条规定：根据犯人的性格、年龄及境遇，犯罪的轻重及情节和犯罪后的情况，没有必要追诉时，可以不提起公诉，这在日本被称为起诉犹豫处分。日本于大正l3年摒弃了绝对的起诉法定主义，以立法形式确立了起诉便宜原则，依照这一规定，判断是否应当起诉，主要考虑三个方面的因素：
(1)关于犯人自身的要素。“性格”包括品行、癖性、习惯、健康状态、前科劣迹、惯犯等；“年龄”包括年轻年老，“境遇”包括家庭环境、职业、人际关系等。
(2)关于犯罪事实方面的情况。“罪行轻重”包括法定刑的轻重、受害程度；“犯罪的情况”包括犯罪动机、方法、与被害人的关系等。
(3)关于“犯罪后的情况”，是指犯罪嫌疑人有无悔改之意，是否谢罪与恢复损害、有无逃跑与销毁证据、有无对被害人赔偿、达成和解、被害人的受害感情、时间经过、社会形势的变化、法令的更改等。在日本社会，起诉便宜主义受到支持主要有下面的原因：第一，可以充分利用“非刑罚化”刑事政策处理犯罪人，因为被宣布酌定不起诉的人不承受提起公诉的负担，可以早日回归社会；第二。可以考虑被害人与其他市民的意愿，检察官即使认为犯罪嫌疑人有罪，如果加害人与被害人之间和解成立，被害人表示宽宥，也可以不予追诉；第三，在“精密司法”(起诉后定案率在90％以上)背景下。通过起诉便宜主义将会提高诉讼效率，减轻司法对轻微案件负担，使检察官投入更多力量处理重大案件。
2、德国
德国是最早提出起诉便宜主义的国家，而且德国刑事诉讼法对于起诉便宜主义原则规定非常复杂和多样化，德国刑事诉讼法律不仅规定刑事追诉机关可以权衡决定控诉与否，而且可以舍弃追诉、舍弃控诉、停止程序等。甚至在提起公诉后，仍可权衡舍弃或停止程序。并在“犯罪黑数”理论、“选择性刑事追诉”理论、刑法中“法事实”说这些理论支撑下，起诉便宜主义在德国得到广泛支持。
3、法国
法国在追诉问题上与德国不同，公诉一经发动，检察官便不得再以“追诉权衡”为理由，提出旨在“不予起诉”或宣告无罪的意见书，即一旦诉讼系属产生，便丧失便宜起诉权。但是在诉讼系属前，检察官在起诉问题上有一定裁量权。首先，检察官可以在起诉前，促使被害人和犯罪嫌疑人和解，如和解成功，便释放犯罪嫌疑人。其次，检察官可以借助司法警察帮助收集有关犯罪人性格、道德状况，如犯罪行为人性格情况良好，可以放弃追诉。再次，在非法使用毒品的案件中，对于愿意接受治疗并且能坚持到底的人，或自动接受戒毒治疗或医疗监视，可以不提起诉讼。
4、美国
美国在公诉裁量问题上以辩诉交易(pleabar-gaining)来增进效率，但英美法系背景下的辩诉交易制度与起诉便宜主义完全属不同的刑事诉讼理论层次，因为其较少受起诉法定主义的限制。在辩诉交易中．首先由被告人在“罪状答辩”程序中选择是否认罪(如果不认罪，按正式审判程序进行)，如认罪(分为“有争议的认罪”和“无争议的认罪”)，检察官可降低指控或建议减少刑罚并且不经陪审团参加审判情况下直接由法官量刑处罚。检察官可以考察被告人职业、品行、名誉、有无前科等情况决定是否建议实行“辩诉交易”，但除了考虑被告人自身状况外，还多考虑控诉成功率、案件审理的难易程度、所掌握控诉证据证明力程度与证据有无等情况。在美国，90％左右的刑事案件都是通过“辩诉交易”来解决的。而且检察官在辩诉交易中享有求刑权，可以提出各种量刑建议。
三、起诉便宜主义之救济
(一)通过被害人求诉来启动救济程序
1、日本准起诉程序
日本刑诉法在第262条至268条规定了准起诉程序，对于违反日本刑法193条至196条公务员滥用职权罪和《防止破坏活动法》45条规定的“公安调查官滥用职权罪”，“提起告诉或者告发的人，不服检察官不提起公诉的处分时，可以请求检察官所属检察厅所在地的管辖法院将该案件交付审判”(262条)。如法院认为“请求有理由，应当将从律师中指定公诉人行使公诉职能，被指定律师执行检察官职务，直到裁判确定。日本准起诉程序从实体罪名来看，只适用公务员、公安调查官的职务犯罪，设计准起诉程序的目的在于，防止检察官因业务与司法警察等关系过密而影响其提起公诉。从审判运作来看，由法院指定律师担任公诉人。
2、德国强制起诉程序
德国刑事诉讼法在第172条规定了强制起诉程序，如果“告诉人同时又是受害人的时候，有权在被告知道不起诉决定后的两周内向检察院的上级官员抗告”。如果“不服检察院上级官员的拒绝裁定，告诉人可以在通知后一个月内申请法院裁判”，法院认为受害人申请正当，则裁定准予提起公诉，但仍由检察院负责执行。强制起诉程序实质上是由受害人以司法监督途径重新启动公诉程序，是由法院强制检察院重新起诉的救济途径。
3、我国公诉转自诉程序
根据我国刑事诉讼法规定，被害人除了可以对不起诉决定可以申请复议、复核外，“被害人有证据证明被告人侵犯其人身、财产权利的行为应当依法追究刑事责任，而公安机关、人民检察院不予立案或不予追究被告人刑事责任的”，可以直接向人民法院提起自诉。只要被害人有证据证明并且追诉机关不予追诉，被害人便可启动自诉程序成为自诉人。从理论上讲，所有公诉罪名都可以转化为自诉罪名，而且检察机关在自诉程序中被排斥于正式庭审，这对国家追诉主义占主流地位的现代刑事诉讼是一冲击，使这一制度产生了新的困境。
(二)通过检察官职业的内部监督来制约便宜起诉程序
这主要体现在日本的检察官审查会制度，其设立的主要目的在于审查检察官不起诉处分。日本1948年建立检察审查会，检察审查会设在地方法院及其支部，其成员从拥有众议员选举权的人中通过抽签选出，共有11名成员，任期6个月。检察审查会不公开地评议检察官的起诉犹豫是否合法、正当，如果认为不起诉处分不当，以决议书形式送交检事正，再由检事正参考决议，如其认为应该提起公诉，则必须实行起诉程序。从实证角度来看，每年提出纠正建议49项(1989—1992平均数值)，实际上检察官最终决定接受建议提起公诉每年约有11件，有效率在22％左右。但检察审查会所作决定并不具备正式法律效力‘(Pit1)，这种监督对检察官而言是一种业务监督。因为其所作不起诉处分被检察审查会认定不当，其职业声誉甚至职业本身将会受影响。
(三)被不起诉人的救济途径
实行起诉便宜主义后所做出的不起诉决定，也应受被指控人监督。如日本刑事诉讼法第259条规定：“检察官对案件做出不提起公诉的处分时，如果被告人提出请求，应当迅速告知不起诉的意旨。”即首先起诉机关应当告知被不起诉人不予起诉的理由，如果被不起诉人认为违反起诉法定主义或不应追诉而被缓诉或暂时停止追诉，仍有权向上级检察机关要求复议、复核。其次，一旦起诉便宜主义决定作出后。对不起诉人效力如何?是否受一事不再理原则约束即不因同一公诉事实而受双重追诉?有学者认为：“检察官所为不起诉决定，只属检察机关在控方立场所作不追诉之内部意思之决定，案件虽经处分不起诉，无非追诉权不行使而已，非公诉权之消灭，本不宜承认其有无罪判决之实质确定力。”也即依便宜起诉原则所作不起诉决定并无进行实体裁判，仅暂停追诉，以后仍可起诉。但我认为，除出现新事实、新证据和原不起诉决定存在重大瑕疵外，被不起诉人受“禁止双重追诉危险”原则保护，无上述理由检察官不得对其再次起诉。这是因为固然检察官在起诉时无权行使裁判权，但公诉权处分本身在性质上属司法裁量权，例如“微罪不诉”之“微罪”，只要检察官判断是否为“微罪”，则其至少经历内心实体确信过程，这种司法裁量权根据无罪推定原则要求可以在程序上不起诉被指控人，即使仅从程序性裁判为理由来证明便宜主义所为之不起诉决定不受约束也是不当的，仅仅从程序正义自身而言，一种程序性设定也应考虑被不起诉人的利益。
四、起诉便宣主义的法理基础
起诉便宜主义充分体现考虑刑事程序中涉及的诸多利益并在这些利益中进行权衡选择的思想理念。起诉便宜主义符合社会发展趋势，因此，将这种起诉裁量制度引入刑事诉讼中并非偶然。
(一)诉讼经济的客观需要。
刑事诉讼作为一种社会活动，就要考虑其经济成本。由于刑事裁判的运转需要大量的费用，起诉便宜主义成为一种不得已的选择。正如美国学者指出的，“任何检察官都得不到足够的资源去起诉所有进入他视野的犯罪”。
(二)转变刑罚观念的结果。
刑罚的目的不是报应，而是教育挽救犯罪人，使其重归社会。正如法国新社会防卫论的代表马克·安塞尔所言，合理地组织对犯罪的反应的关键在于，以人道主义的刑事政策为基础，承认犯罪人有复归社会的权利，社会有使犯罪人复归社会的义务，把犯罪人教育成为新人、使之复归社会。对犯人重归社会的强调必然要求从特殊预防的角度出发，使检察官有针对性地对被告人实行不起诉，促进犯罪人悔过自新。
(三)考虑公共利益的需要。
从国王代理人发展为公益代表人，这是检察官制度在发展中所具有的最有意义的变革。作为国王代理人，检察官追诉犯罪时，始终站在国王的立场，并不考虑追诉犯罪对社会的影响。作为公益代表则不然，检察官在追诉犯罪时必须考虑公共利益，考虑追诉犯罪对整个社会的影响。当追诉犯罪不符合公共利益时，检察官应当有权拒绝起诉。
五、起诉便宜主义在实践中如何适用
（一）相对不起诉（又称酌定不起诉）。此种处分在于追求刑事诉追的目的性和合理性，与绝对不起诉追求刑事诉追的合法性相区别。它是检察官运用起诉裁量权的重心。因而，相对不起诉是起诉便宜主义在原始意义上的适用，其具体适用一般限于轻微刑事案件和少年犯罪案件。
一般认为对此类案件追诉于公共利益并无必要，且违反诉讼效率。
德国对违警罪允许检察官独立为不起诉处分，而轻罪的不起诉则要求由检察官和法官共同作出，也即经负责审判的法院和被指控人同意，检察院可以不起诉。已经起诉的，经检察院、被不起诉人同意，法院可以在审判开始前的任何一个时刻停止诉讼。德国刑事诉讼法第四百零七条规定，在属于刑事法官、陪审法庭审理的程序中，对于轻罪，依检察官书面申请（写明要求判处的法律处分），法官、陪审法庭可以不经审判以书面处罚令确定对行为的法律处分。
德国还采取一种起诉保留，即暂缓起诉制度附条件不起诉 ，指以暂时不起诉为条件，检察官在一定期限内视情况决定是否再行起诉。被告人在规定时间内履行了法定义务，则不予起诉。德国刑事诉讼法第一百五十三条规定了被告人可以选择下述法定义务：（１）作出一定给付，弥补行为造成的损害；（２）向某公共设施或国库交付一笔款项；（３）作出其他公益给付；（４）承担一定数额的赡养义务。暂缓起诉扩大了检察官的不起诉斟酌权，有利于有效地追究犯罪、合理地配置资源。
日本则采取起诉犹豫主义，将嫌疑人交付保护管束，如行为人违反保护管束规定，则撤销原来的缓予起诉决定，再行起诉；日本还有一种放弃起诉规定，即不论重罪或轻罪，只要符合法律所规定的要件，直接为不起诉处分，除非具有再犯重罪等情形，并且事后也不跟踪考察。
（二）其他不予起诉和限制刑事追究的情况
德国刑事诉讼法规定了可以不起诉的若干情形。如依法免予处罚、某些国外行为、起诉将带来负面政治影响、犯罪中止、不重要的附加刑、被引渡或驱逐出境、对民法、行政法的先行问题等。
（三）撤回公诉
实行起诉便宜主义就得准许检察官针对无罪者而为撤回公诉，这应当看做是起诉便宜主义在审判阶段的延伸，一般应遵循这样一些规则：第一，撤回公诉只适用于应该不起诉或起诉不适当的情形。第二，撤回公诉应该在第一审辩论终结前以书面形式提出。第三，撤回公诉后非依法定理由不得就同一事实再行起诉，否则违背一事不再理原则。在德国司法实践中，检察官在行使不起诉斟酌权时更多是利用证据不足不起诉的规定，作出撤销案件的处理，德国检察官每年撤销的案件占案件总数的２５％。对于此类案件中检察机关的裁量权，法院是无法进行监督的。
六、起诉便宜主义的控制
设立相应的控制机制，以保证起诉便宜原则得到正确适用，这也是多数国家的一般做法，也即对于检察官运用起诉裁量权而为不起诉处分在法律上设立各种救济措施。
（一）司法控制
在德国，以法院的司法审查对检察官的起诉裁量权进行控制。检察官就轻罪作出不起诉处分，必须得到法官的同意；此外，为防止有罪不诉，德国还设立了强制起诉程序，即被害人不服不起诉处分，可以申请法院裁判，法院审查后认为被害人的申请有理由时，即命令检察官起诉。日本允许告发人不服检察官的不起诉处分而向法院提出交付审判的请求。法院如作出审判裁定，就自动产生提起公诉的效果，法院并得指定律师代替检察官出庭支持公诉。
（二）专门组织的控制
日本在二战以后设立的检察审查会，可以提出书面意见建议检察官起诉，但这种裁定不具有约束力；德国检察机关属于司法部的下设机构，各州司法部普遍采用发布起诉标准来规范斟酌权。
（三）检察官的内部控制
被害人或检举人不服检察官的不起诉处分，可以在一定期日内向上一级检察机关提出抗告，以启动强制起诉程序。德国州司法部对检察机关不起诉的监督，也多数是通过上级检察机关来实现，只有特别重要或影响较大的案件才通知司法部。