一、主要内容

行政征用是指行政主体出于公共利益的需要，依据法律、法规的规定，强制性的取得行政相对人财产所有权、使用权或劳务并给予合理经济补偿的一种具体行政行为。行政征用并不是一个法律名词，而是学者对某类行政活动的概括，或许因征用行为并非所有行政主体普遍享用的权限，行政征用的概念在诸多行政法学教材中鲜有提及。

二、原则介绍

1 国际原则

作为一种宪法性行政行为，行政征用必须遵循一定的原则。法国自大革命时期的《人权宣言》就确定了公用征收的基本原则：（1）合法认定公共需要的存在；（2）公平补偿被征用人的损失；（3）在占有被征用财产权前，事先支付补偿。上述原则直到今天仍继续适用，并成为各国通用的原则。

2 我国原则

我国的行政征用基本上也遵循了上述原则（事先支付补偿除外），但在适用上有所差别，具体表现在以下两个方面。

（一）在征用行为的目的认定方面，中国缺乏相应的程序规定。作为剥夺私人财产权的一种公权力行为，行政征用只有在满足公共利益需要时才能采取。因此，公共利益需要成为各国征用行为遵循的首要原则。但如何认定公共利益的需要，中国与其他国家却存在差异。外国如法国有专门的公用征收目的的调查及审批程序。中国法律法规虽然也规定行政征用以满足公共利益的需要为前提，但在公共利益需要的认定方面并没有相应的规定，也未将此作为行政征用的程序性要件。

（二）在征用补偿标准方面，中国适用适当补偿原则。行政征用是一种强制性的权力，其实施无须征得被征用人的同意。在行政征用法律关系中，处于被管理地位的行政相对人无法与强大的政府相抗衡，因而公平补偿被征用人的损失即显得尤为重要。

3 公平补偿

何谓“公平的补偿”，由于法律观念的不同，大致存在两种认识：一种观点认为应对损害给予完全补偿，即完全补偿论；一种观点认为应按社会的一般观念，客观地予以补偿，即适当补偿论。法国所采用的是完全补偿论，完全补偿一般应等同于被征用财产当时的市场交易价格。中国行政征用制度则不同，在补偿问题上更多地采用了适当补偿的原则。决定一国征用采用何种补偿原则，与该国的国力、经济制度及相应的观念等因素有关。中国以适当补偿为原则，一方面与国力比较弱有关，即使有征用补偿的规定，但补偿的标准一般比较低；另一方面，公有制的观念在很大程度上也影响着征用补偿原则的确定。

三、目的分析

行政征用是强迫转让财产所有权的行为，最初的理论认为只能以公共目的才可为之，但此目的随着时间的推移不断扩大。日本行政法学者黑诏稔认为：行政征用须为特定公共事业。德国行政法学者认为：征用必须以公共任务的执行并且因此以公共福祉为目的，关键在于侵害行为的一般目的，至于具体措施是否事实上服务于公共任务的执行和公共福祉，不是征用的构成要件问题，而是征用合法性问题。而法国行政法院则根据具体情况判断征用是否符合公共目的，而不是根据行政征用本身考察是否符合公共利益。例如，如果一个海滨地区的市政府征用土地建设跑马场，行政法院则认为符合发展旅游事业和地区经济的公用目的；但如果在农业地区这种征用则不会被认为是符合公用目的。

可见，法国行政法院关于公共利益目的的解释侧重于比较由于征用进行建设可能得到的利益和可能引起的损害之间的比例关系，然后决定公用征用行为是否符合公用目的，防止行政机关滥用公用征用程序。

“无补偿即无征用”，为确保被征用者在因征用受到侵犯时可以获得补偿，在法律规定征用规则时，必须同时给定补偿的额度、种类等唇齿条款，促使立法者事先就必须知道：其所制定的征用法律合宪与否全在于有无补偿条款。征用——补偿——私有财产权的保护应当是三位一体的，不可分离的。但各国对补偿的标准、受补偿财产的结构、补偿的计算、补偿义务人等的规定不一。

法国行政征用法典规定：“补偿金额必须包括由于公用征用产生的全部的、直接的、物质的、确定的损失。”

德国宪法对征用补偿的理念在不同时期也不同。19世纪坚持全额补偿原则；魏马宪法则主张适当补偿，现行基本法则采用公平补偿原则，基本法将公共利益及征用所涉及的参与人的利益同时斟酌并予以公平衡量，即将这些利益均视为同等级的价值因素来考量。这种既不偏颇当事人的利益也不私好公众而以私人利益为牺牲的公平补偿即为基本法的征用补偿原则。日本宪法第29条第3款规定保障正当补偿的请求权。但何谓正当的补偿在日本存在完全补偿说和相当补偿说。田中二郎博士认为“：何谓正当补偿必须考虑承认具体的权力侵害的法律目的以及侵害行为的形态，根据受侵害利益的性质及程度，依照当时可以依据补偿的社会一般理念，从社会性争议的视角出发来判断决定是否在客观上是公正的，合理的。”事实上，当代日本又出现了一种新的补偿理论，根据这理论，如果作为征用对象的财产具有财产权人的生活基盘的意义，那么，对其损失的补偿就不仅限于对其财产的市场价格予以评估，还考虑到其附带性损失补偿，甚至有必要给付财产权人为恢复原来的生活状况所必需的充分的生活补偿。例如，因公共建设的需要，一般市民的土地或房屋受到征用，在此情形下，仅仅给付完全补偿，有可能不足以使之恢复原来具有同等程度的生活状况，为此必须实行上述的生活补偿。因此这一见解又被称为“生活权补偿”。

在美国，一般认为政府的财产征用权乃是属于主权中固有的一项权限，而征用条款并非赋予这一权限，只不过是规定了其形式的条件而已。其中最重要的条件就是征用必须补偿。可以说，美国财产权的宪法保护制度的核心不在于禁止政府对私人财产权的规制，而在于设定征用补偿这一条件性的阻却机制。

四、主体研究

行政征用的主体是指有权发动并进行行政征用的人。一般为行政征用的收益人，但有时也可以为某些没有行政征用权力的人的利益而进行。

五、案例分析

恋爱女子不能视为已嫁出女子而被拒分土地补偿款——袁州区人民法院判决王香兰等诉樟竹居民小组农村土地征用补偿款分配案

■案情

    原告王某、李某、张某出生在被告樟竹居民小组（下称被告樟竹组），户口一直在被告樟竹组，且三原告均已成年。被告樟竹组地处宜春市城乡结合部。近几年来，被告樟竹组集体所有制的土地陆续被地方政府征用，政府给予了被告樟竹组一定的征地补偿款。2004年3月27日，政府征用了被告樟竹组的土地修建月亮湖，补偿了土地款于被告樟竹组。被告樟竹组经研究分配给每个居民人均1.9万元土地补偿款，独生子女按1.5人分给，但未分配给三原告。被告樟竹组不分配给三原告土地补偿款的理由是，早在1997年被告樟竹组专门召开党员、干部会议研究，然后由各户主签名，形成一个“关于嫁出（女）子待遇问题”的决议，其内容包括，第一，符合婚姻法的法定年龄为准；第二，年限：从开始谈男朋友至终一年为期；第三，公开订婚六个月为期；第四，符合上述条件的女子停止一切待遇。原告王香兰、李蓉的父亲在决议上签了名。现三原告都已到了法定婚龄，都开始谈了男朋友，但都未登记结婚即未出嫁。基于此决议，被告樟竹组在分配土地补偿款时，以三原告谈了男朋友为由，符合1997年“关于嫁出（女）子待遇问题”的决议，故不分配土地补偿款给三原告。三原告以其合法财产受到侵犯为由，先后找新建社区居委会、化成街道干部要求解决土地补偿款分配事宜，但未得到落实，故诉至法院，请求法院判决被告樟竹组立即分配给原告征用土地补偿款每人各1.9万元，诉讼费由被告樟竹组承担。

■裁判

    江西省宜春市袁州区人民法院认为，居民小组召开居民代表会议，讨论本居民小组涉及居民利益所作出的决定事项，不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯居民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。本案中被告樟竹组作出的“关于嫁出（女）子待遇问题”的决议，从整个内容上来看：第一，其本意是指“嫁出（女）子”，而全文四条都是针对未嫁出的女子。第二，这个决议是1997年作出的，时隔多年的今天，许多情况都发生了变化。第三，三原告生在被告樟竹组，户口至今仍在被告樟竹组，均已成年，是具有完全民事行为能力的人。对涉及其本身的人身权、合法财产权有能力进行处置。而被告樟竹组以1997年作出的“关于嫁出（女）子待遇问题”的决议来分配现在的土地款，现因政府征用被告樟竹组的土地也包括三原告家庭成员土地的份额，却以三原告“谈了男朋友”的事由不分配给三原告土地补偿款，既侵犯其个人合法财产权，也侵犯了其人身权，是违背了婚姻法规定精神的。婚姻法规定的法定结婚年龄，只是规定到了这个年龄，可以办理结婚登记手续，成为夫妻关系，而不是规定到了这个年龄就必须非嫁不可。再说“谈朋友”不等于结婚，这是人皆尽知常理，“谈朋友”尽管有的一谈就成，但一谈不成的事却比比皆是。从谈的时间上讲有的是比较短，但有的谈好几年的也不少见，故规定“符合婚姻法的法定年龄”、“从开始谈男朋友至终一年为期”和“六个月订婚为期”等而不分配未出嫁女子应得的财物，是对未出嫁女子婚姻的干涉，也是对妇女的歧视，于理不通，于法不容。应认定“关于嫁出（女）子待遇问题”的决议为无效，三原告应当享受同组居民分得的同等额的土地补偿款。

    据此，该院依照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款、第四十八条、第四十九条，《中华人民共和国村民委员会组织法》第十七条、第二十条，《中华人民共和国婚姻法》第五条，判决如下：

限被告宜春市袁州区化成街道新建社区居民委员会樟竹居民小组在本判决生效之日起10日内分配给原告王某、李某、张某土地补偿款各1.9万元。

案件受理费2220元，其他诉讼费200元，财产保全费620牙，合计3040元，由被告宜春市袁州区化成街道新建社区居民委员会樟竹居民小组承担。

    一审判决后，双方当事人均未上诉，被告方已经自动履行判决确定的给付义务。此案现已生效。

■评析

    本案所围绕的焦点是，能否根据村民会议规定的相关内容，取消农村正在谈恋爱的未婚女子的农村土地征用补偿款分配权。

    我国《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十条中明确规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。

    根据宪法及上述规定，三原告年龄虽已符合《婚姻法》法定婚龄，但并非到此年龄且已谈恋爱就属于嫁出女子。而该居民小组以该三名原告均已达到法定婚龄且均已谈男朋友，符合其早在1997年召开居民会议讨论时作出“关于嫁出（女）子待遇问题”的决议（即对符合“符合婚姻法的法定婚龄”、“从开始谈男朋友至终一年为期”、“公开订婚六个月为期”条件的女子认定为嫁出女子，停止其一切待遇）为由，拒绝支付三原告每人1.9万元的农村土地征用补偿款。这既是对未出嫁女子婚姻的干涉，又是对村民合法财产权利的侵犯，更是对妇女的性别歧视，反映出了21世纪的新农村里仍存在封建、落后的男尊女卑旧观念、旧思想，有悖于我国法律法规中关于男女平等及其他相关规定。可喜的是，随着法律知识的普及和法律意识的增强，农村妇女也开始以法律手段捍卫自己的合法权利。因此，法院应依法大力维护妇女的合法权利，实现法律伸张正义的宗旨。故袁州区人民法院依法作出如上判决，以实践公平正义、一心为民的司法理念。

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