土地行政复议机关
土地行政复议机关，是指依照行政复议法或有关土地管理法律规定，在行政复议法规定的行政复议受理范围内，受理审查公民、法人或其他组织所提出的土地行政复议申请并作出土地行政复议决定的行政机关。
一、概念分析
土地行政复议是指公民、法人或者其他组织对土地行政主管部门的具体行政行为不服，或者认为其行政行为侵犯其合法权益，依法向上一级行政机关或者法律规定的行政机关提出土地行政复议申请。
二、土地行政复议申请书
申请人：武 ，男， 岁，汉族，工人，
住址： 县 乡 村三队电话：
被申请人： 市土地管理局，
负责人：许 职务：书记，
住址： 市人民路 号，
电话： 。
复议请求：
依法撤销或变更 市土地管理局“ 市 字[ ] 号文，即《关于对武 未经批准擅自出租集体土地的处理决定》。
主要事实及理由：
武 原为水 县 乡 村三队村民， 年元月，根据国家关于对企业实行兼并、租赁、承包等多种方式寻求企业发展的政策，承包了 农工商总公司下属的________机械厂，出任厂长，承包期为 年，后经主管部门和有关机构批准，依法变更了公司名称，为 有限责任公司。
原 机械厂面积为 平方米， 年 月 日领取了 平方米的集体土地建设用地使用证。因当时该厂与少年管教所存在土地界线的争议，故一部分土地凭证没有申领。 年 月 日武 承包后，依法向县土地管理局申领了《集体土地建设用地使用证》，面积为 平方米，用途为工业用地，时间是 年 月 日。
武 出任厂长后，为使企业摆脱困境，经队、村以及 农工商总公司同意，组建了 有限公司。公司因经营规模的扩大，准备新建部分厂房，于 年 月 日正式向政府有关职能部门提出建房的用地申请，队上签署了同意办理的意见，而恰在此时，村上与公司因承包租金问题发生争议，不给报件盖章并骗走了土地使用证，致使建房用地手续不够完善。
有限公司为使企业正常运转，起死回生，出租部分土地，以盘活土地资产，从总体上讲是符合国家关于盘活土地资产有关政策的而市土地管理局对其进行的处理不是“以事实为根据，以法律为准绳”的实事求是原则，而是不顾客观实际和后果，欲将企业一棍子打死，这有悖法律关于保护国家、集体和个人合法权益的精神，是不适当的。具体来说，市土地管理局行政决定的不当之处主要是：
1．主体错误。市土地管理局[ ]号文的处理对象是武 ，而实际上武 只是继宏有限责任公司的法人代表，将自然人与法人混为一体。主体错误，处罚不能成立。
2．适用法律错误。市土地管理局处理决定第一项处罚依据是《中华人民共和国土地管理法》第四十七条，该条文是针对非法转让土地，而非出租集体合法使用的建设用地。处理决定第二项是依据《中华人民共和国土地管理法》和中共中央中发[ ]号文件的“精神”进行处罚，这不符合《行政处罚法》中关于行政机关行使行政处罚权应遵循的有关规定。再者，中央 号文件下发后，自治区党委、自治区人民政府亦下发了《关于贯彻＜中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知＞的通知》，中央和自治区两个文件通知的精神实质在《通知》中很清楚，即“切实保护耕地”、“冻结非农建设项目占用耕地一年”，而并非土地管理局处理文件第二项所行使的“收回其所承包的土地、使用权，并重新安排给．村三队集体使用”的法律依据。
处理决定第二项中“收回其承包的土地使用权，并重新安排给 村三队集体使用“不符合法律规定。第一，继宏公司法人代表武 与三队签订有合法的承包企业合同，合同正在履行中，承包企业时当然包括企业用地；第二，《 自治区实施<土地管理法>办法》第四十一条第四款规定：“乡（镇）村建设用地经批准后，不得随意改变用途和出让，严禁买卖和荒废。生产经营停止后须将土地归还集体。”继宏公司不但未停止生产经营，而且正在充分利用土地，不应重新安排给三队使用。
3．查明事实不清
（1）房屋 平米是 公司所建，并不是武 个人行为，而其中呈“ ”状的房子是原队上已打好的地基，属合建房屋；
（2）建房时经过了集体土地所有人 村和队的同意；
（3）房屋没有办下房产证是因为与 村就承包费交纳产生争执，不盖章无法申办；
（4） 村将土地使用证原件骗走，导致相关手续无法申办；
（5）此案的举报人是 村，导致此案查处的真正原因是 村在承包费官司没打赢后（见法院裁定），随即以整人的方式将武 举报给土地局，而事实上，该地块的房屋建设是经村、队同意的，但 年当 公司法人武 收房租时， 村已与该地块部分单位签订了租赁公司，收取房屋及土地租金，从而形成一个房屋或一块土地有两个租赁合同的局面，而且， 村与 公司争收租金；
（6）该地块 余平方米房屋只出租了房屋，而空闲地块才出租了部分土地，市土地局将出租房屋的行为，按出租土地处理，显然行政处罚行为不能成立。
4．具体行政行为明显不当。就 公司来说，使用的土地在其前身 机械厂时大部分为闲置土地，荒废多年，就连集体租金都没法上交， 公司盘活土地资产，合理利用，这符合法律有关规定。《土地管理法》第7条规定：“国有土地可以依法确定给全民所有制单位或者集体所有制单位使用。国有土地和集体所有的土地可以依法确定给个人使用。使用土地的单位和个人，有保扩、管理和合理利用土地的义务。” 公司合理利用土地，充分利用闲置土地既是土地使用者的一种权利，又是一种义务，如果我们刻意去追求一种看似合法赦质不利于企业和社会发展的形式，这有悖法律立法精神。 市土地管理局 [ ] 号文件决定让 公司在 日内自行拆除 平方米的房屋，在第二项中又规定“如该片土地继续出租，联营建厂，其土地使用权必须先转权，按国家有关规定办理手续”，这说明该片土地是允许进行工业或建设使用的，县政府土地管理部门也批准为建设用地。市土地局不让其补办有关手续而必须先拆除后办手续再盖房子是没有合理性的。自治区党委、政府贯彻中共中央11号文件的《通知》第四点第二段中明确规定：“对于建设项目确需占用的土地，必须在依法查处违法行为后，按有关规定补办用地手续”，而并非要求一律拆除。
综上所述，综观本案的客观事实和所涉及的法律， 市土地管理局[ ]号文件处理决定事实不清，适用法律错误，处理明显不当，根据《行政复议条例》第四十二条第四项的第1、2、5、点的规定，请求上级主管部门依法撤销或予以变更市土地管理局[ ] 号文件，以维护国家、集体、企业乃至个人的合法权益。
申请人：武
年 月 日
附：
土地行政复议申请书是指土地纠纷案件的当事人，不服地方土地管理局的处理决定，在法定期限内，向上级土地管理部门提出复议要求，请求撤销、变更地方土地管理局有关处理决定的文书。它既有利于维护行政复议申请人的合法权益，又为上级土地管理部门复议下级土地管理部门的处理决定提供了依据。
三、文章赏析
「内容提要」针对目前我国行政复议法实施不尽人意的现状，有必要参照司法救济程序和域外的行政救济实践，在我国行政复议程序中确立不利变更禁止原则；行政复议中的不利变更禁止原则有其特定的含义、特征和适用规则；在行政复议程序中确立不利变更禁止原则并不违背现行宪法和政府组织法的立法宗旨，也不会冲击依法行政原则，相反，却有利于保护行政相对人的复议申请权和充分发挥行政复议制度的功能。
「关 键 词」不利变更禁止原则，权利救济，行政复议，适用规则
「 正 文」
一、不利变更禁止原则的基本含义及其在我国的适用情况
不利变更禁止原则，是现代许多国家和地区指导与规制复审程序的一项基本原则，其基本含义是指，复审机关对申请人提交其复审的案件，在作出处理决定时原则上不能将申请人置于较复审前更加不利的境地。就是说既不能加重申请人的法律责任，也不能减损申请人的既得利益，申请人的负担不得因申请复审而超过复审之前。一般认为，确立不利变更禁止原则的主要目的在于：其一，消除当事人怕申请对自己不利的顾虑，保证复审制度的贯彻落实而不致形同虚设；其二，确保申请人充分利用复审程序维护其合法权益；其三，有利于提高复审工作质量；其四，有利于加强复审监督工作的开展。
从现代复审程序的发展和完善历程来看，不利变更禁止原则首先在刑事二审程序中得到广泛适用，即我们通常所说的“上诉不加刑原则”，之后，人们先后将其引入民事二审程序、行政诉讼程序（行政诉讼中称之为“起诉不加重原则”）以及行政救济（注：行政救济这个名词，在世界各国都不是实际立法中的法定用词，而是法学理论研究中所采用的一个术语，因此，关于行政救济的语义问题，各国行政法研究者见仁见智，提出了多种不同的见解，有最广义说、广义说、狭义说、最狭义说。参见：张正钊，韩大元。比较行政法[M].北京：中国人民大学出版社，1998.735-736.笔者在本文里采最狭义说，仅指行政复议制度。）程序中。目前，域外已有许多国家和地区——如法国、日本、奥地利、我国台湾地区——在行政救济制度中规定了不利变更禁止原则。从我国的实际看，不利变更禁止原则已经在刑事诉讼法、行政诉讼法及相关司法解释中有了明确规定，（注：我国现行《刑事诉讼法》第190条规定，第二审人民法院审判被告人或者他的法定代理人、辩护人、近亲属上诉的案件，不得加重被告人的刑罚。最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第55条规定，人民法院审理行政案件不得加重对原告的处罚。）我国民事诉讼法中虽无明确规定，但通过对民事诉讼法规定的处分原则、上诉权、上诉审查范围进行分析，我们有理由认为，我国民事二审程序中实际已确立了禁止不利变更原则。[1]也就是说，在司法救济程序中，我国已确立了不利变更禁止原则。那么，在我国行政救济程序中是否也确立了类似的原则呢？我国现行《行政复议法》第28条规定，复议机关可以变更被申请人的行政行为；《国家赔偿法》第8条规定，复议机关的复议决定加重损害的，复议机关对加重的部分履行赔偿义务。从上述法律规定可以看出，复议机关审理复议案件，其决定可以加重申请人的损害，置申请人于较之复议前更加不利的境地。由此可见，在行政救济程序中，我国尚未确立不利变更禁止原则。
为什么我国现行的行政救济程序中没有确立不利变更禁止原则呢？从现有的资料来看，我们无从考证。但有一点可以肯定，这与行政复议法立法的指导思想有关。我国几乎所有行政立法都有国家主义的偏向，行政复议法也不例外。现行的行政复议制度是行政机关内部自我纠错的一种监督机制，贯彻的是有错必纠原则。在这种立法思想指导下，我国现行的行政复议制度注重的是上级机关对下级机关的监督，而对复议申请人之权益的保护关注不多。在这样的立法背景下，行政复议程序中不可能确立不利变更禁止原则。但基于当前行政救济难、行政复议案件少、行政复议制度形同虚设的现实，我们有理由认为，我国现行的行政救济制度尚存在严重的缺陷，其中之一就是保障机制乏力，致使行政相对方不敢申请复议、不愿申请救济。从法治角度看，这种状况必须及时扭转。学界与实务界都注意到了这一点，并就如何完善我国的行政复议制度作了一些有益的探讨，但却鲜有论及不利变更禁止原则者。（注：就笔者所见，目前学界论及此一原则者，仅见张坤世的《论行政复议中不利变更禁止——兼论其在行政处罚中的适用》（载《行政法学研究》2000年第4期）；周世强的《行政复议也应实行不加重处罚原则》（载《人民法院报》2001年11月8日，第5版）。）实际上，“不利变更禁止原则乃是保证复审制度得以真正落实的重要保障机制。”[2]笔者认为，有必要在我国行政复议程序中确立不利变更禁止原则。
二、行政复议中确立不利变更禁止原则的必要性和可行性
（一）必要性分析
1.有利于保障行政相对人的复议申请权。救济申请权是宪法和行政复议法所确立的公民的一项重要权利。但这项权利要得以顺利实现，还须有相应的保障措施。在行政复议中贯彻不利变更禁止原则，就为复议申请人有效地行使复议申请权提供了保障。它可以有效地消除复议申请人的顾虑，使其大胆地陈述自己的申请理由。如果不确立该项原则，复议申请人很可能因为害怕复议机关将其置于更加不利的境地而不敢提出复议申请，从而使这一权利的实现缺乏必要的保障机制。
2.有利于确保行政复议制度的功能充分发挥。行政复议制度设立的目的，是为防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保护公民、法人或其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。因此，在审查过程中，复议机关不仅要听取作出行政行为的行政机关的意见，还需认真地听取当事人的复议申请意见，这样才可能作出公正的裁决。如果申请行政复议可能导致对自己更为不利的裁决，当事人就会不愿行使复议申请权，从而使行政复议制度因不能真正贯彻落实而形同虚设。而在行政复议制度中确立不利变更禁止原则，则可以有效地克服行政复议难的问题，从而确保行政复议制度真正落到实处。
3.有利于加强行政监督工作。行政复议是在行政机关内部确立的一种层级行政救济制度，是一种行政机关内部监督。这种救济方式因迅速、及时、费用低、程序简便等特点而为多数现代法治国家所采用。在行政复议制度中确立不利变更禁止原则，使得对具体行政行为不服的复议申请人可以大胆申辩，畅所欲言，通过与作出具体行政行为的机关质证、辩论，从而使行政复议机关得以深入细致地了解下级行政机关的工作，发现行政执法中存在的问题，及时总结经验和教训，在加强行政监督工作的同时，促使行政执法水平的提高。
4.有利于确保行政复议法的平衡精神得以实现。现代行政法本质上是“平衡法”，行政法的全部发展过程就是行政机关与相对一方的权利义务从不平衡到平衡的过程。[3]从世界范围看，行政法的不平衡状态大量表现为相对方的权利过少或缺乏真实性，没有相应的制度加以保障而无法与行政机关相抗衡。现代国家为保持这种“平衡”，无不通过赋予行政相对方一定的程序性权利来抗衡行政机关的行政权力，从而确保现代行政法的平衡精神得以实现。在行政复议程序中确立不利变更禁止原则，就为行政复议法平衡精神的实现提供了可靠的保障机制。
（二）可行性论证
1.我们有在司法救济程序中适用不利变更禁止原则的实践经验。如前所述，从现有的诉讼立法条文及立法精神看，在我国司法救济程序中已经确立了不利变更禁止原则。尽管行政救济与司法救济在审查范围、救济程序、救济方式等方面存在很大差异，（注：对二者区别的详尽论述，可参阅：胡肖华，欧爱民，张坤世。行政法学若干理论问题研究[M].长沙：湖南大学出版社，2000.259-264.）但作为法定救济的手段，它们二者之间又有一些相类似之处，例如，二者都是针对原决定的复审（即第二次审查）程序；二者的基本目的都是为权利被侵害者提供救济；二者都需要权利被侵害者能够主动、积极、毫无顾虑地提出救济申请，以便充分发挥救济程序的功能。可见，将司法救济程序中的不利变更禁止原则引入行政救济程序中有其可行性，在行政程序中完全可以参照司法程序适用不利变更禁止原则。
第二，域外有成功的实践经验可资借鉴。例如，《日本行政不服审查法》第40条就规定：“如果审查厅是处分厅的上级行政厅时，审查厅可以裁决变更该处分或命令处分厅变更该事实行为，并以裁决宣告之。但不得命令作出对审查请求人不利的处分变更或事实行为变更。”法国的行政救济（主要指层级救济）中也明确规定，上级机关根据其监督权力，对所属下级机关的违法或不当行政行为，在不损害当事人或第三者既得权益的情况，可以撤销、废止或变更，也可以另外作出一个决定代替原来的决定。[4]《奥地利普通行政程序法》第68条规定：“……其他裁决为维护公共利益，最后一级裁决之官署，以及有事务管辖权之上级官署，若系由一独立行政评议会所作成，均得予以变更。但以其变更系为排除危害人类生命、健康之弊端，或预防经济上之重大损害所必要，且不可避免者为限。在一切情形之下，官署就尽可能妥善保护既得之权利。”我国台湾地区的“诉愿法”第81条也规定：“诉愿有理由者，受理诉愿机关应以决定撤销原行政处分之全部或一部，并得视事件之情节，迳为变更之决定或发回原行政处分机关另为处分。但于诉愿人表示不服之范围内，不得为更不利益之变更或处分。”在已经入世的今天，域外行政救济制度中的一些好的做法我们有必要积极借鉴。
三、不利变更禁止原则在行政复议程序中的含义与特征
参照司法救济程序中的不利变更禁止原则之含义，行政复议程序中不利变更禁止原则可以定义为，行政复议机关在审查行政行为是否合法或适当的过程中，禁止自己作出或要求其它机关作出对复议申请人较原裁决更为不利的决定。也就是说，复议机关对行政相对人不服具体行政行为而申请行政复议的案件，原则上不能将复议申请人于更加不利的境地，既不能加重复议申请人的处罚或科以更多的义务，也不能减损复议申请人的既得权利或利益。该原则有两个明显的法律特征：
第一，适用对象的特定性。行政复议是基于行政法律关系的基本特点而确立的法律制度。行政法律关系的基本特点，在于构成这种关系的两大基本主体，即行政管理主体和行政相对人的法律地位的不对等性。由于行政管理主体对行政相对人侵权行为难以避免，就使得行政争议产生。解决行政争议，为行政相对人提供救济途径，就成为
土地行政复议相关词条
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行政复议机关
行政复议机关是指依照法律的规定，有权受理行政复议申请，依法对具体行政行为进行审查并作出裁决的行政机关。这种组织的特征是：第一，行政复议机关是行政机关；第二，行政复议机关是有权行使行政复议权的行政机关；第三，行政复议机关是能以自己的名义行使行政复议权，并对行为后果独立承担法律责任的行政机关。如各级人民政府、各级政府的组成部门包括公安、司法、海关。工商管理、教育、卫生等部门，都可以作为行政复议机关。
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行政复议参加人
行政复议参加人是指参加行政复议的当事人和与行政复议当事人地位相类似的人。根据行政复议法的规定，行政复议参加人包括行政复议申请人、被申请人、第三人以及行政复议代理人。
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行政复议
行政复议是指公民、法人或者其他组织不服行政主体作出的具体行政行为，认为行政主体的具体行政行为侵犯了其合法权益，依法向法定的行政复议机关提出复议申请，行政复议机关依法对该具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的行政行为。是公民、法人或其他组织通过行政救济途径解决行政争议的一种方法。
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行政复议范围
行政复议的受案范围，系指相对人可以申请行政复议，行政复议机关可以依法复议的事项范围。
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行政复议决定
行政复议决定是指行政复议机关通过复议审理，在查明事实的基础上，依照法律、法规和规章以及其他规范性文件，对有争议的具体行政行为是否合法、适当作出的判断和处理。
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一级复议
一级复议制是公民、法人或者其他组织对行政机关作出的具体行政行为不服，可以向该行政机关的上一级行政机关或者法定的行政机关申请复议。对复议决定不服，除有法律特别规定的以外，只能依法向人民法院提起行政诉讼，不得再向复议机关的上一级行政机关申请复议。
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土地行政诉讼
土地行政诉讼指土地管理相对一方的公民、法人或者其他组织认为土地行政主管部门不服向人民法院提起诉讼，由人民法院审理的活动。