一、“三同时”制度产生的背景
“三同时”制度是中国环境保护工作人员在总结环境保护实践经验过程中创造出的一项控制新污染源的行政法律制度,是对中国实行建设项目环境影响评价制度的一项重要补充。1972年6月,在国务院批准的《国家计委、国家建委关于官厅水库污染情况和解决意见的报告》中,第一次提出了“工厂建设和‘三废’利用工程要同时设计、同时施工、同时投产”的要求。“三同时”制度最早规定于1973年的《关于保护和改善环境的若干规定》。1979年的《中华人民共和国环境保护法(试行)》和1989年的《中华人民共和国环境保护法》在规定环境影响评价制度的同时,重申了“三同时”制度的规定。把“三同时”和环境影响评价结合起来,最大限度地消除和减轻了污染,真正做到防患于未然“三同时”制度具有较强的法律强制力,所有对象都必须遵守,如若违反,不论是否已经对环境造成污染破坏的损害后果,都要受到制裁。
二、“三同时”制度的主要内容
“三同时”制度,是指对环境有影响的一切基本建设项目、技术改造项目和区域开发项目,其中防治环境污染和生态破坏的设施,必须与主体工程同时设计(design)、同时施工(construct)、同时投产使用(operate)的一项法律制度。
(一)同时设计
是指建设单位在委托设计单位进行项目设计时,应该将环境保护设施一并委托设计;承担设计任务的单位必须依照《设计规范》的规定,把环境保护设施与主体工程同时进行设计,并在设计过程中充分考虑建设项目对周围环境的保护,对未同时委托设计环境保护设施的建设项目,设计单位应该拒绝。
(二)同时施工
指建设单位在委托施工任务时,应委托环保设施的施工任务;施工单位在接受建设项目的施工任务时,应该同时接受环境保护设施的施工任务,否则不得承担施工任务。在施工阶段,建设单位和施工单位应该做到必须将环保工程的施工纳入项目的施工计划,保证其建设进度和资金落实;做好环保工程设施的施工建设、资金使用等资料、文件的整理建档工作以备查,并以季报的形式将环保工程进度情况报告环保部门。环保部门在该阶段中,应该核查建设项目环保报批手续是否完备,环保工程是否纳入施工计划以及建设进度和资金的落实情况,提出意见。
(三)同时投产与使用
是指建设单位必须把环境保护设施与主体工程同时竣工验收并同时投入运转。建设项目在正式投产使用前,建设单位要向环保部门提交环保设施竣工验收报告,说明环保设施运行情况、治理效果,经过验收合格后颁发《环保设施竣工验收合格证》。需要试生产的建设项目,经过环保部门同意后,建设项目方可进行试生产,试生产期间在3个月内完成,试生产期间主体工程应当与环保设施同时投入使用。在试生产期间,建设项目配套的环保设施未与主体工程投入试运行的或者投入试生产超过3个月,建设单位未申请环保设施竣工验收或者环保设施未建成、未经过验收或验收不合格,主体工程正式投入生产或者使用的,都要责令停止生产或使用,并处罚款。未经环保部门的同意,排污单位不得擅自闲置或者拆除环保设施或者不正常使用环保设施。
三、“三同时”制度的法律规定
中国《环境保护法》对“三同时”制度的基本规定是在第26条:建设项目中防治污染的设施,必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后,该建设项目方可投入生产或者使用。另外在《建设项目环境保护管理条例》中也对“三同时”制度的内容作了具体规定,主要有以下几点:
第一,建设项目的初步设计,应当按照环境保护设计规范的要求,编制环境保护篇章,并依据经批准的建设项目环境影响报告书或者环境影响报告表,在环境保护篇章中落实防治环境污染和生态破坏的措施以及环境保护设施投资概算。
第二,建设项目的主体工程完工后,需要进行试生产的,其配套建设的环境保护设施必须与主体工程同时投入试运行。
第三,建设项目试生产期间,建设单位应当对环境保护设施运行情况和建设项目对环境的影响进行监测。
第四,建设项目竣工后,建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门,申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。
第五,分期建设、分期投入生产或者使用的建设项目,其相应的环境保护设施应当分期验收。
第六,环境保护行政主管部门应当自收到环境保护设施竣工验收申请之日起30日内,完成验收。
四、实践“三同时”制度的途径
(一)充分遵循可持续发展战略
在经济不发达的国家来说,紧急的增长是是实现社会目标,改变落后的一种手段,这样也可以满足人们的生活和社会需要的物质需求。在90年代的中国大多数人都认为先污染后治理的道路是正确的,是发展的一种客观规律,牺牲环境,发展经济是理所当然的。但是,随着保护环境理论的成熟,我国提出可持续发展战略,既保护环境和资源,又保持经济不断增长的可持续发展战略。实施“三同时”制度应贯彻落实可持续发展战略,采取循环利用,发展循环经济。市场经济要求一切经济活动市场化,只有把环境保护的自然规律和经济发展的规律结合起来,使污染治理事业专业化、企业化、市场化,才能真正激活环境保护的积极性,真正实现我国环境法可持续发展的目的。我国应借鉴发达国家环境保护的经验,结合我国的具体国情和现实经济、政治体制的状况,扬长避短,实现资源的充分利用。“三同时”制度,应当与建设循环经济相融合,才会具有更强的生命力。该制度的实施只有顺应建设循环经济的要求,才能做到节约资源、保护环境,社会的可持续发展才能成为现。
(二)以政府部门为指导,充分发挥企业作用,确保“三同时”制度的实行
“三同时”制度是我国首创并独有的制度,在建立该制度时也是先靠政府来推动的,一个制度的产生不光是靠立法或法规的,法律法规具有强制力,但是,要实现和更好的让“三同时”制度具有可操作性,需要政府的指导。企业不论大小,对环境的污染都是很大的,甚至有些小企业的污染更严重,他们牺牲环境,不计代价的污染环境,谋求自生的发展。但是,小企业又没有治理污染的技术和能力,就算有能力也不愿意花太多的钱在治理污染上面,无论政府怎么罚款,大多数企业还是为了追逐利益而铤而走险。“三同时”制度实行之初,环境问题主要体现在环境污染方面,强调对污染的控制防治是环境保护的初衷。政府的相关部门一定要依法监督企业的行为,对于可能对环境造成损害的工程建设,企业因为其具备相关的技术和人员,可以而且应当建立防治污染设施,不仅可以将排放的污物进行预处理,同时可以对废物进行回收利用;对于已经建成的防治污染设施,可以由国家或地方环境保护主管部门倡导对其进行适当改进,充分利用并且监督其有效地保护环境。
(三)完善立法
虽然我国修改了若干法律法规来建立和完善“三同时”制度,但其制度体系仍有缺陷。在完善该制度的同时,应建立健全相应的配套制度和措施。例如,建立完善环境影响评价制度,遵循从头控制和从过程控制及防治风险原则;建立健全排污申报登记许可制度、排污收费制度、现场检查制度,更利于该制度实施。虽然建立各种辅助性的制度有助于帮助“三同时”制度的实施,各种制度一起相互作用可以更有效的保护环境,达到可持续发展的目的。但更重要的是立法要完善,甚至可以加强法律的强度,在已有的强制性规定基础上我们要加以更严厉的处罚,加强对环境污染企业的规范,一定要把三个同时落到实处,同时设计、同时施工、同时投产使用每个环节都要紧紧扣在一起才能更好的保护环境。现在法律的规定是征收一些污染的费用来抑制环境污染的扩大,其实,税收的强制力更强,我认为可以税费共用来规制企业排污行为,并且在可以逐渐用税收来取代费,这样许多小企业也许会因为税收太高而控制自己的污染行为,也许更有甚者会放弃走牺牲环境追逐利益的道路,这是大家都想看见的结果,所以立法也是很重要的。
(四)随着市场经济的发展和完善,“三同时”制度必须与时俱进
应该让有能力治污的企业自己治理,没有治理能力的企业将污染物交由专业化的环保产业去治理。也许环保产业的兴起和发展将对环境保护产生巨大的推动作用,在市场机制作用下,生产企业和环保产业都将蓬勃发展。实践证明专业化的治理污染方法更有利于环境的保护,现在已有许多治理污染的专门企业,他们并不是完全免费的,而是顺应市场经济的要求在市场中盈利的。随着经济的发展,许多的大企业有自己净化自己所排污染的能力,让他们承担一部分的社会责任也是情理之中的。作为环境法的一项基本制度,“三同时”制度的特色是要把企业的自身力量和社会,政府的力量相结合,起主要作用的还是企业自身,除了靠他救还必须自救。